II OSK 2377/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-26	
Data wpływu	2018-08-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jolanta Sikorska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 52/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 52/18 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 52/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.B. pozwolenia na budowę pomostu rekreacyjnego na jeziorze Juno na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina M. na wysokości działek nr ewid. [...] obręb [...].

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wniosła D.S. (zwana dalej "skarżącą").

Po wznowieniu postępowania, Starosta M., decyzją z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił uchylenia powołanej decyzji ostatecznej, uznając że w sprawie nie została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Zdaniem organu obszar oddziaływania pomostu rekreacyjnego nie wykracza poza granice nieruchomości objętej wnioskiem. Funkcja, forma i konstrukcja projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Organ zaznaczył, że nie ustalił przepisu prawa, na podstawie którego byłoby można stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja wywoła negatywne skutki dla nieruchomości sąsiednich. Podkreślono, że skarżąca również nie wskazała konkretnych norm prawa materialnego, które zostały naruszone.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty M., że skarżąca nie wykazała, iż nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego, albowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Argumenty podnoszone przez nią koncentrują się na wykazywaniu naruszenia interesu faktycznego. Uznano, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem wszczęto to postępowanie na wniosek podmiotu, który nie posiadał interesu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła D.S., zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), art. 7 i art. 9 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotem inwestycji jest urządzenie wodne, a w związku z urządzeniem wodnym ustawa Prawo wodne przewiduje szereg zakazów skierowanych do osób trzecich. Wskazała także, że przymiot strony wywodzi z art. 140 k.c.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że dokonuje kontroli decyzji według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. Dlatego co do zasady Sąd nie jest związany faktem późniejszego uchylenia decyzji ostatecznej stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego, w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu przedmiotowa decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu, bowiem organy obu instancji nie rozważyły należycie interesu prawnego skarżącej, pomijając analizę powołanych w skardze przepisów prawa jako źródeł interesu prawnego skarżącej, w związku z błędną wykładnią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, skutkującą przyjęciem konieczności wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego wydanym pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu, gdyby skarżąca wykazała, że jej interes prawny został naruszony wnioskowanym zamierzeniem, to okoliczność ta dyskwalifikowałaby w ogóle wniosek inwestora i oznaczała konieczność wydania decyzji odmownej. Przymiot strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu, z uwagi na charakter spornej inwestycji, jak również usytuowanie działek skarżącej, szczególnej analizie podlegać powinna norma cytowanego w skardze art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), który w pkt 3 lit. g zakazuje wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności, które mogą powodować osuwanie się gruntu przy urządzeniach wodnych. W świetle tego przepisu skarżąca nie mogłaby wykonywać na terenie swojej działki, jak również w obszarze jeziora robót, czy czynności, które mogłyby zagrozić stabilności pomostu zamierzonego przez inwestora. Brak jest oceny czy działki skarżącej położone są w pobliżu kwestionowanego obiektu budowlanego, będącego jednocześnie urządzeniem wodnym, podlegającym szczególnej ochronie z mocy art. 192 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł J.B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego polegające na:

- naruszeniu przepisu art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego błędne zastosowanie i wywodzenie z niego interesu prawnego skarżącej, podczas gdy przepis ten nie obowiązywał ani w dniu wydania decyzji Starosty M. z dnia [...] lutego 2017 r. czyli decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowanie, ani w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postepowania, co miało miejsce w dniu 7 lipca 2017 r.,

- naruszeniu przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) poprzez jego błędną rozszerzającą wykładnię i uznanie, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę może być również ta osoba, której w subiektywnym odczuciu naruszono zasady ochrony środowiska, estetyki i zasady współżycia społecznego (bez wskazania konkretnych przepisów);

2. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie było przesłanki naruszenia prawa materialnego, gdyż wskazany przez Sąd przepis prawa materialnego został wprowadzony przez ustawodawcę po dniu wydania decyzji kończącej postępowanie, jak i po dniu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy uchylenie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2017 r. i decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie wznowienia postępowania prowadzi do procedowania w przedmiocie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę, która została wycofana z obrotu prawnego, jak i procedowanie w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną;

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Pismem z dnia 2 lipca 2018 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 marca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r. I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r. I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Niesporne jest, iż w tej sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego, na wniosek skarżącej, która opierała przedmiotowe żądanie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie w ramach postępowania rozpoznawczego wobec ustalenia, iż skarżąca nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę pomostu rekreacyjnego na jeziorze Juno na działce nr [...] obręb [...] gmina [...]o, a więc, że nie wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta M. w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Natomiast organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji podnosząc, iż w zakresie sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego ma odmienne stanowisko niż organ pierwszej instancji, albowiem skoro z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną postępowania to należało umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Generalnie jednak podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty M. z dnia [...] lutego 2017 r.

Natomiast w tej sprawie, Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że organy obu instancji nie rozważyły należycie interesu prawnego skarżącej pomijając analizę powołanych w skardze przepisów prawa jako źródeł jej interesu prawnego, w związku z błędną wykładnią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, skutkującą przyjęciem konieczności wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego wydanym pozwoleniem na budowę. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodzić należy się ze skarżącą, iż z uwagi na charakter spornej inwestycji, jak również usytuowanie działek skarżącej, szczególnej analizie podlegać powinna norma cytowanego w skardze art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), który w pkt 3 lit. g zakazuje wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności, które mogą powodować osuwanie się gruntu przy urządzeniach wodnych. W świetle tego przepisu skarżąca nie mogłaby wykonywać na terenie swojej działki, jak również w obszarze jeziora, robót czy czynności, które mogłyby zagrozić stabilności pomostu zamierzonego przez inwestora. Brak jest oceny czy działki skarżącej położone są w pobliżu kwestionowanego obiektu budowlanego, będącego jednocześnie urządzeniem wodnym, podlegającym szczególnej ochronie z mocy art. 192 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu uwzględniać należy, że skarżąca ma też prawo do korzystania z wód w takim samym zakresie, jak sąsiad przyległej działki, w tym ubiegania się o zgodę na wykonanie pomostu, czy to na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego (art. 394 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne), czy też pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 tej ustawy). W takiej sytuacji wymaga rozważenia, czy potencjalnie art. 192 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne może być źródłem ograniczeń dla zamierzeń skarżącej w związku z realizacją pomostu przez właściciela sąsiedniej działki.

Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko zarzutami naruszenia prawa materialnego i procesowego. Najdalej idącym zarzutem, w okolicznościach tej sprawy, jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazujący na bezprzedmiotowość orzekania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, bowiem zmieniły się jej okoliczności. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, jak również argumentacja przedstawiona na jego poparcie. Zauważyć przede wszystkim należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został powołany samoistnie bez powiązania go z przepisami procedury administracyjnej, które zostały naruszone zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej sprawie. Natomiast jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie NSA stanowiska, naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a., tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności – patrz: wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r. II OSK 2513/15.

Niezależnie od tej wadliwości w zakresie konstrukcji skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż chybiony jest zarzut o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok dotyczy decyzji już nieistniejącej i dalsze procedowanie nad tą sprawą jest bezprzedmiotowe. Wyjaśniono, iż w chwili wydawania zaskarżonego wyroku decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana z obrotu prawnego, bowiem właśnie po wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] listopada 2017 r. wszczęto postępowanie w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2017 r., wobec wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 3, a jego skutkiem było ostateczne uchylenie tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, jak podano, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. zatwierdził projekt zamienny pomostu rekreacyjnego wybudowanego na jeziorze Juno na działce nr [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w żadnym wypadku podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie o podnoszonej bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, mając na uwadze kryteria sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych.

Uwaga ta poczyniona została, albowiem sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Takie też stanowisko na stronie 6 uzasadnienia wyroku przedstawił Sąd pierwszej instancji. Sąd zatem badając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego aktu – patrz: wyroki NSA: z 3 kwietnia 2008 r. I FSK 437/07, z 21 kwietnia 2021 r. II OSK 1814/18. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, iż zmiana stanu prawnego, powstała po wydaniu zaskarżonego aktu oraz ewentualne zgłoszenie przez stronę nowych wniosków i żądań są okolicznościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności – patrz: wyrok NSA z 22 marca 1983 r. I SA1578/82. Również na dzień wydania decyzji ostatecznej w tej sprawie nie obowiązywała przywoływana w uzasadnieniu kasacji uchwała nr XXXIII/727/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu Jezior Legińsko-Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm. Maz poz. 415), która jak podnosi skarżący kasacyjnie powoduje, że działki skarżącej i skarżącego kasacyjnie są obecnie poza granicami obszaru chronionego krajobrazu. Uchwała ta weszła w życie dopiero w dniu 3 lutego 2018 r., a zatem nie mogła być przedmiotem oceny ani organów administracji, ani Sądu pierwszej instancji. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, w tych okolicznościach sprawy, że co do zasady nie jest związany faktem późniejszego uchylenia decyzji ostatecznej stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego.

Natomiast Sąd pierwszej instancji wbrew regułom orzekania według stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej wadliwie wskazał jak źródło interesu prawnego skarżącej uregulowania ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 1566), która weszła w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r. Jest to niewątpliwie wadliwość uzasadnienia kwestionowanego wyroku. Niemniej jednak w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji znajdowały się przepisy treściowo odpowiadające art. 192 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., czyli przepis art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Tym samym zarzut błędnego zastosowania art. 192 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. co do zasady jest usprawiedliwiony, jednak nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku, przy uwzględnieniu ww. rozważań.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który należy rozpatrywać łącznie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przywołanym w petitum skargi kasacyjnej. We wniesionym środku odwoławczym podniesiono, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, przeprowadzono postepowanie w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, i organ kierując się treścią obowiązującej ustawy adekwatnej, jak zaznaczono, do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie uznał skarżącej za stronę, a więc było to już badane przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Z uwagi na to, że wniosek skarżącej o wznowienie postepowania dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego, interes prawny należało badać z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo wodne zawierało regulacje ust. 7 art. 127 definiując przymiot strony w tym postępowaniu. Norma ta wskazywała, że w postępowaniach wodnoprawnych inaczej definiowano przymiot strony niż w każdym innym postępowaniu toczącym się według ogólnych kodeksowych reguł postępowania administracyjnego. Zatem, ustalenia z postępowania wodnoprawnego w tym zakresie nie mają żadnego znaczenia dla bytu tej sprawy.

Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślić należy, że postępowanie wznowieniowe stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, powinien być ustalany identycznie jak w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2017 r. II OSK 2117/15; z 25 czerwca 2019 r. II OSK 2112/17).

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym – patrz: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3185/19.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Dlatego też przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów, w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa wodnego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności – patrz: wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3025/15.

Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma bowiem znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2014 r. II OSK 451/13; z 26 stycznia 2016 r. II OSK 1266/14, z 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20).

W tej sprawie, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił przebieg postępowania przed organami administracji uznając, że organy nie rozważyły całościowo obszaru oddziaływania kwestionowanego pomostu w kontekście interesu prawnego skarżącej do działek nr [...]i [...] przyległych do jeziora Juno. Szczególnej analizie należało poddać normę art. 65 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne dot. ograniczeń dotyczących wykonywania robót budowalnych wokół urządzeń wodnych. Artykuł 65 ustawy Prawo wodne z 2001 r. reguluje zakazy funkcjonujące w stosunku do urządzeń wodnych oraz ich otoczenia, a także ich pewne konsekwencje. Adresat tych zakazów jest powszechny – może nim być każdy, przy czym szczególnym adresatem jest właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel nieruchomości objętej zakazami. Należy również brać pod uwagę przy ocenie interesu prawnego wskazywane przez skarżącą przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności. W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12; wyrok NSA z 14 września 2006 r. II OSK 1090/05).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywane jest, że dla uznania właściciela (użytkowania wieczystego, zarządcy) nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy jego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego i czy przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (zobacz m.in.: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. II OSK 282/17 i z 25 luty 2016 r. II OSK 1591/14). Zatem indywidualne cechy projektowanego obiektu budowlanego i jego charakter mają wpływ na ocenę zasięgu oddziaływania obiektu i wyznaczenie granic jego oddziaływania.

Co do zasady oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania.

Takie więc rozważania winny poczynić organy orzekające w tej sprawie z wniosku skarżącej, lecz tego skutecznie nie uczyniły, zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy obu instancji nie rozważyły należycie interesu prawnego skarżącej. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, organy orzekające w sprawie zobowiązane będą ponownie ocenić interes prawny skarżącej w sprawie zakończonej decyzją Starosty M. z dnia [...] lutego 2017 r. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są zobowiązane uwzględniać z urzędu (zasada aktualności).

Przedstawione powyżej rozważania wskazują, iż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie mimo, że zaskarżony wyrok zawierał częściowo błędne uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.