IV SA/Wa 8/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-14	
Data wpływu	2020-01-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Aleksandra Westra.
Grzegorz Rząsa /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1297/21	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 9 ust. 4 i 5; art. 20 ust. 1;; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.	
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "organ") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej: "uchwała" lub "studium"). Uchwała ta została zaskarżona w całości przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka").

II.1. W skardze z 5 grudnia 2019 r. spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Studium w całości, ewentualnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2020, poz. 713; dalej: "u.s.g.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a polegające na niezgodnym z prawem uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], tj. wydanie uchwały, która naraża na powstanie niepowetowanej szkody i straty dla podmiotu gospodarczego, który na tym obszarze prowadzi działalność gospodarczą. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że pismem z 3 października 2019 r. skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, ale Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Spółka wskazała, że zarzutem naruszenia prawa objęta jest zmiana terenów oznaczonych jako [...] - Regionalna instalacja przetwórstwa odpadów komunalnych ze strefą ochronną 100 m zapisanych w Uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2013 r. na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej symbolem R. Powyższa zmiana nie wynika z potrzeby kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, lecz jest doraźnym instrumentem zablokowania funkcjonowania i rozwoju zakładu spółki zajmującego się transportem, zbieraniem i przetwarzaniem odpadów. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być "pisane" przeciwko jakieś zamierzonej działalności, gdyż takiego uprawnienia nie kreuje władztwo planistyczne organów gminy. Studium poprzez przekształcenie terenów z Regionalnej instalacji przetwórstwa odpadów komunalnych na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej najbardziej dotykają dotychczasowych użytkowników nieruchomości i naruszają ich prawa majątkowe jako przedsiębiorców. Zdaniem Spółki, każda regulacja, prowadząca do ograniczenia właściciela w możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), gdzie musi się on - wbrew własnej woli - podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Interes prawny spółka wywodzi z faktu prowadzonej od wielu lat działalności gospodarczej w zakresie transportu oraz zbierania i przetwarzania odpadów na działkach o nr ewid. [...] i [...] oraz nr ewid. [...], która w przedmiotowym studium została zmieniona z przemysłowej na rolniczą. Spółka posiada tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym studium i jego ustalenia określają w sposób wiążący przeznaczenie tej nieruchomości, samo to wystarczy do uznania, że interes prawny został naruszony. Spółka podkreśliła również, że w trakcie procedowania przedmiotowego studium wnosiła pismem z 8 listopada 2018 r. uwagi w zakresie uwzględnienia działki nr ewid. [...] (jak również ewentualnie działek sąsiednich o nr ewid. [...], [...], [...]) jako zorganizowana działalność gospodarcza oznaczona symbolem G, co byłoby zgodne z obecnym użytkowaniem i przeznaczeniem docelowym. Spółka sygnalizowała również, że nieuwzględnienie wniosku spowoduje znaczną stratę dla Spółki poprzez zaniżenie wartości nieruchomości. W wykonaniu wezwania Sądu, spółka przy piśmie z 30 czerwca 2020 r. nadesłała wydruki z ksiąg wieczystych dotyczących działek [...] oraz [...] oraz [...], z których wynika, że spółka jest ich właścicielem.

II.2. W odpowiedzi na skargę gmina [...] (dalej: "gmina") wniosła o jej oddalenie w całości. Gmina podkreśliła, że prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym ustalanie przeznaczenia terenów należy do zadań własnych gminy. Jest to tzw. "władztwo planistyczne gminy". Oczywistym jest jednak, iż władztwo planistyczne nie jest nieograniczone i winno odnosić się do obowiązujących przepisów. Zmiana studium uchwalona uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wynikała z przeprowadzonych analiz wynikających z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."). ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Złożone do projektu zmiany studium uwagi w formie pisemnej, a także uwagi zgłoszone na dyskusji publicznej zorganizowanej w dniu [...] października 2018 r., pozwoliły organowi sporządzającemu stwierdzić społeczne zapotrzebowanie na rezygnację z lokalizacji [...] na obszarze gminy. Gmina podkreśliła, że inne uwagi, które wpłynęły do projektu studium, postulowały w ogóle wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności na tym obszarze. Zdaniem gminy, studium nie będąc aktem prawa miejscowego tego rodzaju zakazu nie może wprowadzać, nawet jeżeli dotyczy to działalności uciążliwej oraz szkodliwej dla środowiska. Nie jest zatem prawdą, że zmiana studium blokuje funkcjonowanie zakładu spółki. Gmina dodała, że spółka nigdy nie prowadziła działalności na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym [...]. Podobnie, spółka nie prowadziła działalności na działkach [...], [...] oraz [...], których to nie jest właścicielem.

II.3. Na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z 16 października 2020 r., sprawa niniejsza, w związku z pogarszająca się sytuacją epidemiologiczną, została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

III.2. Przede wszystkim należy stwierdzić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to może naruszać interes prawny skarżącej (w aspekcie art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wynika to przede wszystkim z faktu związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Zatem gmina dysponując władztwem planistycznym może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (por. np. wyroki NSA z 25 września 2014 r., II OSK 706/13 oraz z 1 marca 2017 r., II OSK 1603/15, CBOSA). Równocześnie należy jednak przypomnieć, że przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymóg naruszenia indywidulanego interesu warunkuje nie tylko samą dopuszczalność skargi, ale i determinuje również jej zakres oraz zakres ewentualnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, skarżący w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może poddać kontroli tylko te postanowienia uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, które w realiach danej spawy naruszają jego indywidulany interes prawny lub uprawnienie. Stąd też w orzecznictwie poprzyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13; 8 stycznia 2016 r., II OSK 1961/14; 19 kwietnia 2016 r., II OSK 992/15). Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru swoistego actio popularis. W realiach niniejszej sprawy skarżąca swój interes prawny konsekwentnie wywodziła z prawa własności przysługującego jej względem wskazanych w skardze nieruchomości (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP), podnosząc, że kwestionowane postanowienia studium ograniczają jej prawo własności poprzez niemożność prowadzenia działalności gospodarczej oraz spadek wartości nieruchomości. W toku postępowania sądowego spółka, wykonując zobowiązanie Sądu, wykazała, że jest właścicielem działek [...] oraz [...] oraz [...]. W takim przypadku interes prawny spółki ogranicza do tych właśnie działek (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2303/15, CBOSA). Spółka nie wykazała, aby posiadała interes prawny w kwestionowaniu studium w odniesieniu do innych nieruchomości.

III.3. Z analizy akt administracyjnych, w tym akt planistycznych, dokumentów nadesłanych przez Gminę w trakcie postępowania sądowego, a także dokumentów udostępnionych w BIP (http://bip.jakubow.pl/?a=1209 oraz http://bip.jakubow.pl/?a=6772) wynika, że:

a) działka [...] w [...] w studium znajduje się na terenie R – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej;

b) działka [...] w [...] w studium znajduje się na terenie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej;

c) działka [...] w [...] w studium znajduje się na terenie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej.

Należy dodać, że w treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki [...] w [...] (k. 34) ujawniono jako sposób korzystania "LS-LASY". Z kolei z akt planistycznych wynika, że działka ta w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako RVI "grunty orne" (tom 5/6 akt administracyjnych). Z kolei z rysunku kierunków studium w wersji sprzed zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą oraz materiałów nadesłanych przez Gminę w trakcie postępowania sądowego wynika, że część terenu położonego w rozwidleniu dwóch dróg powiatowych, na którym zlokalizowana jest m.in. działka [...], oznaczony był jako [...]. Z części tekstowej kierunków studium w wersji sprzed zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą wynika (s. 20), że: "W rejonie miejscowości Jakubów przy drodze powiatowej nr [...] proponuje się lokalizację regionalnej instalacji przetwórstwa odpadów komunalnych oznaczonych symbolem literowym [...] ze strefą ochronną 100 m". Natomiast tereny, na których zlokalizowane są działki [...] oraz [...], również przed zmianą posiadały oznaczenie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej. Na mocy uchwały (kierunki, s. 3), przyjęto: "Zmiany naniesione są również na załączniku graficznym nr 4 i pokazane w oznaczeniach planszy – obszar [...] zastąpiono terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonymi symbolem R". W zaskarżonej uchwale (załącznik nr 5, poz. 1, przypis 1), Rada odniosła się do wniosku spółki z [...] listopada 2018 r. stwierdzając: "Rada Gminy [...], przystępując do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określiła granice zmiany studium tylko do terenu oznaczonego na rysunku studium jako [...]. Wójt natomiast zdecydował, iż realizacja założeń przestrzennych obowiązującego studium na tym obszarze powoduje konflikty i sprzeciw społeczności znajdującej się w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Ponadto w Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] nie przewiduje na terenie gminy składowisk odpadów i regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, przez co nie ma wymogu lokalizacji na terenie gminy takich przedsięwzięć. Biorąc pod uwagę powyższe, a także wymagania art. 1, ust. 2 i ust. 4, Wójt Gminy [...] postanowił przeznaczyć teren określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jakubów pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej na rysunku studium jako R".

III.4. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy przyjąć, że spółka wykazała, że uchwała narusza jej interes prawny, albowiem dokonuje zmiany kierunków zagospodarowania w części dotyczącej jej nieruchomości. Skarga jest zatem dopuszczalna w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

III.5. Równocześnie Sąd uznał, że kwestionowana przez spółkę zmiana studium jest zgodna z prawem. Rada wprowadzając tę zmianę nie nadużyła bowiem władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Jednakże, skoro rada gminy uchwalając m.in. studium realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163 - 165 Konstytucji RP) oraz wykonuje kompetencje przyznane jej przez ustawodawcę, to nie organy planistyczne gminy powinny uzasadniać dlaczego przystąpiły do wykonywania władztwa planistycznego i dlaczego przyjęły określone rozwiązania w studium, ale to strona skarżąca winna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności jest nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., II OSK 331/17, CBOSA). W szczególności usunięcie postanowienia dotyczącego [...] nie jest arbitralne, ale znajduje uzasadnienie w takich wartościach jak ochrona środowiska oraz ochrona interesów, w tym prawa własności, innych mieszkańców gminy (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 7 u.p.z.p.). Trzeba mieć na uwadze, że instalacja w postaci regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ([...]), uwzględniając stan prawny z chwili podjęcia Uchwały (tj. 6 grudnia 2018 r. – zob. m.in. zmiany wprowadzone ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz.U.2019.1579), stanowiła zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców (zob. art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2019 r.). Była to zatem instalacja w sposób bardzo znaczący oddziałująca negatywnie na środowisko. Oczywiście, niekiedy zlokalizowanie takiej instalacji na danym terenie jest uzasadnione ważnym interesem publicznym w postaci konieczności zagospodarowania odpadów komunalnych. Rzecz jednak w tym, że z akt sprawy nie wynika, aby tego rodzaju konieczność zaszła w odniesieniu do gminy Jakubów, w tym zwłaszcza w odniesieniu do tereny oznaczonego w wersji studium sprzed zmiany jako [...]. Konieczność taka nie wynikała w szczególności z innych aktów prawnych o charakterze planistycznym, a dotyczących gospodarki odpadami. W stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia uchwały o potrzebie zlokalizowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych rozstrzygały wojewódzki plan gospodarki odpadami oraz uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (zob. np. art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach). Stąd też usunięte uchwałą postanowienie studium dotyczące [...] miało charakter tylko dopuszczający lokalizację, a nie nakazujący taką lokalizację. W aspekcie oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne są również jeszcze dwie okoliczności. Po pierwsze, z akt planistycznych jednoznacznie wynika, że postulat wykreślenia postanowienia dotyczącego [...] został wsparty wnioskami zgłoszonymi przez kilkuset mieszkańców Gminy (zob. tomy 4/6 i 5/6 akt administracyjnych). Po drugie, wbrew sugestiom skargi, wykreślenie postanowienia dotyczącego [...] nie oznacza wprowadzenia zakazu kontynuacji przez spółkę działalności w zakresie gospodarki odpadami na terenie gminy (tego rodzaju postulat był również zgłaszany w toku prac planistycznych). Trafnie zwróciła przy tym uwagę gmina, że wprowadzenie tego rodzaju zakazów może mieć miejsce ewentualnie w planie miejscowym, a nie w studium (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2019 r., IV SA/Wa 1881/18 i cyt. tam orzecznictwo – CBOSA).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.