II SA/Kr 509/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-06-18	
Data wpływu	2013-04-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Mariusz Kotulski /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Michaldo	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 2301/13	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Skarbowej	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność postanowienia I i II inst	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 61 a; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E.T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 14 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz skarżącej E.T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. , po rozpoznaniu wniosku E.T. z dnia 11.29.2012r., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o "udzielenie informacji, czy [...] Urząd Skarbowy w K. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Firmy A. Sp. z o.o. ul. [...]" wydał postanowienie z dnia 20.12.2012r. nr[...] , w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji o stanie egzekucji prowadzonej wobec Zobowiązanego: A. Sp. z o.o.

W podstawie prawnej ww. rozstrzygnięcia powołano art. 61 a ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.).

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła E.T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. A.G. .

Dyrektor Izby Skarbowej w K. w K. postanowieniem [...] z dnia [...] .02.2013r. na podstawie art.17, art.18, art.27 § 1 pkt 9, art.33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art.61a i art.138 § 1 pkt 1 oraz z art.144 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest badanie czy zachodzą przesłanki do udzielenia informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wobec spółki A sp. z o.o.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa administracyjnego (w tym art. 61a k.p.a.) nie przewidują możliwości udzielenia informacji w zakresie przedmiotowej sprawy osobom, które nie są stronami postępowania administracyjnego, bądź podatkowego, lub nie są uprawnione do uzyskania takich informacji na mocy przepisów szczególnych. Organ odwoławczy powołał się na art. 73 k.p.a., który, jak wskazał organ, daje prawo do wglądu do akt sprawy jedynie stronie. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że udzielenie informacji osobie niebędącej stroną byłoby naruszeniem tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu strony, że żądana informacja nie jest objęta tajemnicą skarbową, gdyż nie znajduje się w katalogu zawartym w art. 293 Ordynacji Podatkowej, organ odwoławczy stwierdził, że do postępowań egzekucyjnych mają zastosowanie przede wszystkim przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz k.p.a.

Organ odwoławczy, ustosunkowując się do twierdzenia strony, że skoro dane zawarte w decyzjach podatkowych nie są objęte tajemnicą skarbową, to żądania informacja czy wobec danej osoby prawnej było prowadzone postępowanie egzekucyjne nie może być tajemnicą skarbową, a co za tym idzie – informacja taka powinna zostać na wniosek strony przez właściwy organ udzielona, stwierdził, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Zasadność postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. , organ odwoławczy wywiódł z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.05.2010r. sygn. akt II SA/Wa 414/10. W cytowanym przez organ odwoławczy orzeczeniu, sąd stanął na stanowisku, że "brzmienie przepisu art. 293 Ordynacji podatkowej oznacza, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żądne informacje indywidualne". W związku z powyższym, Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, że informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczy konkretnej jednostki, a co za tym idzie – jest informacją indywidualną. Ta zaś jest informacją objętą tajemnicą skarbową.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez E.T , reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca podniosła, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem :

1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez nie uznanie informacji o tym czy wobec wskazanego we wniosku podmiotu prowadzone było postępowanie egzekucyjne, za informację publiczną,

2) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez nieuzasadnioną odmowę skarżącej dostępu do informacji publicznej,

3) art. 239 § 1 Ordynacji podatkowej – poprzez błędne przyjęcie, iż żądana informacja objęta jest tajemnicą skarbową.

Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu instancji. Strona skarżąca w uzasadnieniu powołała się na prawo obywatelskie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym prawo dostępu do stosownych dokumentów, mające zakotwiczenie w art. 61 Konstytucji. W związku z powyższym, jak wskazuje strona skarżąca, prawo dostępu do informacji publicznej powinno być rozumiane w jak najszerszym znaczeniu, a zatem, że organ niezasadnie odmówił udzielenia informacji publicznej, powołując się na tajemnicę skarbową. Strona skarżąca podkreśliła, że informacja, o której udzielenie wnioskowała, miała charakter bardzo ogólny. Jej zapytanie, jak twierdzi, skarżąca, nie dotyczyło konkretnych danych, lecz informacji o charakterze generalnym. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy niezasadnie powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.05.2010r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a. i 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia informacji o stanie egzekucji prowadzonej wobec podmiotu A. Sp. z o.o.

Mając na uwadze podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia formalnego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Z treści art. 61a §1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy (litis pendentis) albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata) lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.09.2012r., IVSA/Po 332/12). Tymczasem organy administracyjne wydany w przedmiotowej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art.61a k.p.a., gdyż uznały, że żądana informacja nie jest informacją publiczną ("a informacja o postępowaniu egzekucyjnym taka nie jest"). Zatem w postanowieniach tych organy zawarły merytoryczną ocenę wniosku skarżącej – co jest niedopuszczalne.

Wskazane powyżej kwestie, na gruncie przedmiotowej sprawy, jawią się jednak jako poboczne, ponieważ aktywność organów I i II instancji rażąco naruszyła prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze wskazać należy, iż wniosek skarżącej z 29.11.2012r. dotyczył udzielenia informacji publicznej o tym, czy względem wskazanego w piśmie podmiotu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Wnioskodawczyni nie wnosiła o udzielenie informacji o stanie egzekucji wobec wskazanego podmiotu, ani też wglądu do akt sprawy, jak to błędnie przyjęły organy administracyjne w tej sprawie. Jeżeli organy te miały wątpliwości, czy chodzi o udzielenie informacji publicznej czy też o dostęp do akt postępowania egzekucyjnego i informacji z tych akt powinny był wystąpić do wnioskodawczyni o sprecyzowanie wniosku. Po drugie rażące naruszenie prawa w tej sprawie polegało na tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w trybie ustawy z dnia 6.09.2001r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112, poz.1198 ze zm.) nie wszczyna postępowania administracyjnego. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie, artykuł 61a k.p.a, wbrew założeniom poczynionym przez organy I i II instancji, nie znajduje zastosowania w postępowaniu o udostępnianie informacji publicznej. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej przepisy kpa stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym np. do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Mając więc powyższe na uwadze, zastosowanie tego przepisu przez organy I i II instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Zgodnie z art. 61 § 3 ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 Konstytucji udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2004r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04, Lex nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z 31.08.2005r., sygn. akt II SAB/Wa 1009/05, Lex nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15.01.2013r. sygn. akt SAB/Kr 184/12).

W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p., nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Natomiast jeżeli żądane informacje należą do kategorii informacji publicznych, to organ zobowiązany jest udzielić tych informacji (czynność materialno-techniczna) lub wskazać gdzie takie informacje są już udostępnione (np. na stronach BIP), albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (jeżeli zachodzą negatywne przesłanki do jej udostępnienia np. ze względu na tajemnicę podatkową, skarbową itp.).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że zapytanie czy w stosunku do podmiotu wskazanego we wniosku udzielenie informacji toczy się postępowanie egzekucyjne, jest informacją publiczną.

Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Informacja publiczna odnosi się do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.