Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej K. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 237/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej K. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2020 r., znak: SKO.GN/4160/170/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w K. kwotę 1377 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 237/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w K. (dalej: Spółdzielnia Mieszkaniowa, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium) z 7 grudnia 2020 r., znak: SKO.GN/4160/170/2020 (dalej: zaskarżona decyzja), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 sierpnia 2019 r., nr SKO.GN/4160/122/2019 (dalej jako: decyzja Kolegium z 2019 r.), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent Miasta) z 3 lipca 2019 r., znak: GS-09.6826.2.133.2019.MF Nr 0 w przedmiocie ustalenia rocznej opłaty przekształceniowej.

Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.

W zaświadczeniu z 10 czerwca 2019 r., znak: GS-09.06826.2.133.2019.MF Nr 0, Prezydent Miasta poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową o wysokości opłaty rocznej, należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do udziału wynoszącego 91383/134362 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) obręb (...). jednostka ewidencyjna (...), położonej w K. przy ul. (...) dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...). W dokumencie tym stwierdzono, że dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była obniżona o 50%, zgodnie z wyrokami Sądu Rejonowego w Krakowie z 24 września 2003 r., sygn. akt I C 527/02/K, oraz Sądu Okręgowego w Krakowie z 12 października 2004 r., sygn. akt II Ca 78/04. Obniżka ta uwzględniała zapisy umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości, w której zagwarantowano użytkownikowi wieczystemu, że przez cały okres trwania użytkowania wieczystego będzie ponosił na rzecz właściciela nieruchomości gruntowej opłaty roczne obniżone o 50%. Prezydent Miasta przy ustalaniu wysokości opłaty przekształceniowej uwzględnił jednak opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 stycznia 2019 r., znak: DGN-I.450.23.2019, zgodnie z którą konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów.

W decyzji z 3 lipca 2019 r. Prezydent Miasta ustalił roczną opłatę przekształceniową w tej samej wysokości, którą wskazano w zaświadczeniu z 10 czerwca 2019 r., tj. 24.425,20 zł. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ administracji ponownie odwołał się do stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 stycznia 2019 r.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, SKO decyzją z 29 sierpnia 2019 r. utrzymało ją w całości w mocy (decyzja Kolegium z 2019).

Wnioskiem z 5 sierpnia 2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 sierpnia 2019 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. zwłaszcza art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu o prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916; dalej: ustawa przekształceniowa) poprzez przyjęcie, iż wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w cyt. przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia z uwzględnieniem przyznanej bonifikaty. Spółdzielnia odwołała się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/19, wydanego sprawie ze skargi innej spółdzielni mieszkaniowej, a w którym to orzeczeniu WSA dokonał całkowicie odmiennej wykładni art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej od wykładni przyjętej w przez Kolegium w decyzji z 29 sierpnia 2019 r.

Zaskarżoną decyzją z 7 grudnia 2020 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 2019 r. uznając, że nie zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2, a także innych przepisów ustawy przekształceniowej, a zatem nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Według tego organu, naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. W ocenie SKO, treść art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie jest jednoznaczna, a zwrot "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" użyty w treści tego przepisu wymaga dokonania wykładni. Zdaniem Kolegium świadczy o tym to, że zarówno organ administracji, jak i WSA w uzasadnieniu wyroku powołanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową, dokonując interpretacji wskazanego przepisu sięgnęły do różnych metod wykładni celem odkodowania treści tej normy prawnej i ustalenia, czy "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia", o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej uwzględnia ulgi i bonifikaty udzielone użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Powyższe zaś - zdaniem Kolegium – oznacza, że w przedmiotowej sprawie brak oczywistości naruszenia przepisów, które stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa, czyli o naruszeniu prawa w sposób oczywisty, wyraźny, bezsprzeczny i niewątpliwy. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stosowania przez organ przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tymczasem zarówno organ, jak i WSA, ustalając zakres znaczeniowy sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" musiały wyjść poza ramy wykładni literalnej. Organ odwoławczy poza wykładnią literalną sięgnął do wykładni celowościowej, zaś WSA do wykładni systemowej.

W wyroku z 7 maja 2021 r. Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko Kolegium i oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy okoliczność, że w innych analogicznych sprawach o podobnym stanie faktycznym i takim samym stanie prawnym, ze skarg innej (...) spółdzielni mieszkaniowej, WSA w Krakowie uchylił decyzje wydane przez organy obydwu instancji przeprowadzając odmienną od zaprezentowanej przez organy wykładnię przepisów ustawy o przekształceniu, a w szczególności jej art. 7 ust. 2, uzasadnia stwierdzenie, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z 2019 r., wydana w odniesieniu do innego podmiotu, a która nie została poddana kontroli sądu, obarczona jest wadą nieważności. Zdaniem WSA, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Kwestia sporna pomiędzy organami administracji publicznej, a Spółdzielnią sprowadzała się do ustalenia, czy wspomniana opłata przekształceniową winna zostać obniżona o 50% w związku z bonifikatą jaka przysługiwała użytkownikowi wieczystemu na podstawie zapisów umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Organ zajmując stanowisko w sprawie wskazał, że art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Zwrot ten wprost stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu korespondowała, w ocenie organu, z celem wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. Ze względu jednak na fakt, że zaprezentowany sposób obliczenia opłaty przekształceniowej powszechnie zastosowano do spółdzielni mieszkaniowych funkcjonujących na terenie miasta K. rozpoznając skargi złożone przez inną spółdzielnię mieszkaniową WSA w Krakowie przeprowadził odmienną wykładnię sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" użytego w art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej i w efekcie uchylił decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz Prezydenta Miasta Krakowa. Spółdzielnia Mieszkaniowa odwołała się do argumentacji wyroku WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1180/19, który uznał, że sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia", odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Konkluzja o zastosowaniu bonifikaty przy obliczaniu opłaty przekształceniowej poprzedzona została dogłębną analizą przepisów ustawy, przy zastosowaniu wykładni systemowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób mówić o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 1 i innych, wskazanych we wniosku skarżacej, przepisów ustawy. Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Sąd I instancji przyznał zatem rację SKO, że w okolicznościach niniejszej sprawy treść art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie dawała prostej odpowiedzi na pytanie, jak należy potraktować fakt, że dotychczasowa opłata z tytułu użytkowania wieczystego była uiszczana przez spółdzielnie mieszkaniowe z uwzględnieniem przyznanej bonifikaty. Kluczowy zwrot zawarty w ww. przepisie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" wymagał wnikliwej wykładni. Zastosowanie różnych rodzajów wykładni doprowadziło co prawda organy administracji publicznej i sąd do odmiennych wniosków, jednak bezsprzecznie były one wynikiem przeprowadzonej interpretacji przepisu. Konstrukcja i brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie pozwalało bowiem na proste odczytanie woli ustawodawcy odnośnie ustalenia wysokości opłaty w razie korzystania przez użytkowników wieczystych z udzielonych umownie ulg i bonifikat. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w razie ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącą naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 1 i 2 kpa, art. 158 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - mimo, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa; art. 7 ust. 2 a także art. 1, art. 4 art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy przekształceniowej, poprzez przyjęcie, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w cyt. przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty; art. 2 Konstytucji RP określającej zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji - tj. naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa wobec braku uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji mimo wykazania przez Skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak: art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i stosowania prawa przez organy administracji publicznej przez zastosowane przez organ administracji publicznej jako podstawy normatywnej decyzji przepisów prawa materialnego, które nie powinny mieć zastosowania; art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - poprzez naruszenie zasady równego traktowania; art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 77 § 1 kpa, przez nieprawidłową ocenę istotnego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie za zmianą zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutu sformułowanych w skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są skuteczne.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w ramach postępowania nieważnościowego. Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 kpa zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Celem tego nadzwyczajnego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy, zatem brak jest tu podstaw do czynienia uzupełniających ustaleń faktycznych. W oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje się bowiem prawidłowość samego orzeczenia wydanego w trybie zwykłym, przy czym oceny zgodności z prawem w kontekście przesłanek nieważnościowych należy dokonać według stanu faktycznego i prawnego aktualnych w dacie wydania zakwestionowanej decyzji.

Kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie do tego, czy opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, odpowiada wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia z uwzględnieniem bonifikaty przysługującej użytkownikowi wieczystemu na podstawie umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz czy sposób rozumienia ww. przepisu przyjęty przez organ administracji w decyzji z 2019 r. można zakwalifikować jako przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. spowodowało bowiem bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie ustawy przekształceniowej, skoro od wskazanego dnia nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem zarówno bonifikat i ulg przysługujących na podstawie umowy, jak też z uwzględnieniem norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko opłaty formalnie obowiązującej w dniu 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia przyznanej zniżki, czy ewentualnej aktualizacji.

Należy mieć na uwadze, że przekształcenie prawa do gruntu na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu o prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nastąpiło ex lege, a więc bez wyrażenia przez strony stosunku prawnego woli na zmianę prawa do nieruchomości. Skoro do uwłaszczenia doszło przymusowo, to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogło zwiększyć obciążeń beneficjentów ustawy ponad te, które istniały do dnia przekształcenia, tj. do 1 stycznia 2019 r. Przyjęcie zatem, że w wymiarze opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, nie uwzględnia się kwoty uzyskanej przez obniżenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wyniku przyznanej bonifikaty lub ulgi, prowadziłoby w istocie do wywłaszczenia beneficjenta przekształcenia z możliwości uiszczania opłaty z uwzględnieniem przysługującej mu dotychczas zniżki, skoro nie odpadł cel jej zastosowania.

Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej wynika wprost z treści tego przepisu, która jest jasna i jednoznaczna. Interpretacja tego unormowania nie wymaga odwołania się do innych reguł wykładni poza językową. Natomiast sposób odczytania tego przepisu przyjęty w zakwestionowanej decyzji Kolegium z 2019 r. – zgodnie z którym wysokość opłaty przekształceniowej odpowiada wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia obowiązującej bonifikaty – pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Wykładnia dokonana w tym zakresie przez organ administracji nie może być uznana za dopuszczalną, gdyż nie znajduje podstaw w przepisie ustawy, stanowiąc tym samym wykładnię contra legem. W konsekwencji – wbrew stanowisku SKO i Sądu I instancji – decyzja Kolegium z 2019 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro pomiędzy treścią przepisu prawa mającego zastosowanie w sprawie, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji istnieje oczywista sprzeczność uzasadniająca stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów skarga kasacyjna jest zasadna.

Sądowi kasacyjnemu znany jest prezentowany w judykaturze i powołany przez skarżącą kasacyjnie pogląd o konieczności badania przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie tylko w aspekcie legalności weryfikowanego orzeczenia administracyjnego lecz także w kontekście gospodarczych lub społecznych skutków tego orzeczenia, jednak w niniejszej sprawie okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia. Jak już zauważono, nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przejawia się w tym, że ogranicza się ono wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą kwalifikowaną. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Wymóg ścisłego rozumienia przesłanek nieważności, określonych w art. 156 § 1 kpa oznacza w konsekwencji, że niedopuszczalna jest wykładnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście dodatkowych okoliczności nie przewidzianych wprost w ustawie, jak np. skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez decyzję, czy też błędu, winy, należytej staranności, dobrej wiary etc. Uwzględnienie tego rodzaju okoliczności w procesie wykładni danego pojęcia stanowiłoby bowiem przejaw bezpodstawnego wykreowania przesłanki pozaustawowej, ograniczającej możliwość stosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Procedując w trybie nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dysponuje kompetencją stricte kasacyjną. Nie jest on natomiast uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy co do istoty praw lub obowiązków stron, wobec czego odnosi się tylko do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Kognicja organu administracji w danym postępowaniu nie obejmuje więc oceny materialnoprawnych interesów strony postępowania, w którym wydano wzruszaną decyzję, ani innych prawnych, czy pozaprawnych względów, które nie wynikają wprost i jednoznacznie z przepisu ustawy. O ile co do zasady należy zgodzić się z tezą, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to jednak brak jest podstaw do przeprowadzania oceny wystąpienia tej wady decyzji przez pryzmat skutków społeczno-ekonomicznych. Wystąpienie nawet poważnych społeczno-ekonomicznych skutków danej decyzji, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, o którym mowa w danym przepisie (tak również Naczelny Sąd Administracyjny np. w uzasadnieniu wyroków z 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 296/21; z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20; z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1502/14).

Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 ppsa. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie - obok innych wymienionych w niej przepisów prawa - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa, których Sąd I instancji nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisów, których nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tych przepisów przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez WSA - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – takich przepisów prawa procesowego jak: art. 6, art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa, podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym chodzi tu o naruszenie przez sąd przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co może się także wiązać z zarzutami naruszenia kpa, ale w sposób jedynie pośredni, gdyż sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów procedury administracyjnej. Przepisem uzasadniającym skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej jest więc konkretna norma proceduralna, zawarta we wskazanej ustawie regulującej postępowanie sądowe, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona, a nie przepis normujący postępowanie przed organami administracji publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie nie sformułowano zarzutu, który wskazywałby na naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, z wyjątkiem tych nieskutecznie powołanych, o których była mowa wcześniej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni wykładnię prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania przed Sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, a o kosztach postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa.