III SA/Kr 806/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-11	
Data wpływu	2025-06-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6192 Funkcjonariusze Policji	
Hasła tematyczne	Policja	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 636; Art. 1  ust. 2, 32, 67  ust. 1  i 2; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; Art. 7  i 40 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; Art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr 1316/2025 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez A. K., zwaną dalej skarżącą, rozkazem personalnym z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr 1316/2025, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 4 marca 2025 r. nr 640/2025 Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie, którym skarżąca z dniem 9 marca 2025 r. została zwolniona z zajmowanego stanowiska referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie i z dniem 10 marca 2025 r. mianowana na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Rozkazem personalnym z dnia 4 marca 2025 r. nr 640/2025 Komendant Miejski Policji w Krakowie z dniem 9 marca 2025 r. zwolnił skarżącą z zajmowanego stanowiska referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie i z dniem 10 marca 2025 r. mianował na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia skarżąca podniosła, że formułowane jest ono jedynie z ostrożności procesowej wobec, jej zdaniem, nieskutecznego, błędnie doręczonego rozkazu personalnego nr 640/202 z dnia 4 marca 2025 r. na adres adwokata J. T., która w chwili doręczenia tego rozkazu nie była ustanowiona jej pełnomocnikiem do reprezentowania w sprawie ww. kwestionowanego rozkazu personalnego. Ponadto oznajmiła, że do dnia sporządzenia odwołania, tj. do dnia 18 marca 2025 r., nie udzieliła ww. adwokatowi pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie z rozkazu personalnego nr 640/2025. Podkreśliła, że adwokat J. T. odesłała rozkaz personalny nr 640/2025 na adres Komendy Miejskiej Policji w Krakowie w dniu 6 marca 2025 r. wraz z informacją, że doręczona do kancelarii adwokackiej przesyłka jest błędnie zaadresowana, co skutkowało niewłaściwym doręczeniem i nieotwarciem się ustawowego terminu 14 dni do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji w sprawie. Wobec powyższego, z ostrożności procesowej dla zachowania ewentualnego terminu skarżąca przedłożyła odwołanie od rozkazu personalnego nr 640/2025 z dnia 4 marca 2025 r., z zastrzeżeniem sobie prawa do jego uzupełnienia w przypadku uznania przez organ wyższej instancji, iż doręczenie rozkazu personalnego było skuteczne. W dalszej części odwołania skarżąca poruszyła kwestie merytoryczne wydanego rozkazu personalnego. Zaznaczyła, że pełni służbę w Policji od 21 lat w tym od 16 listopada 2006 r. do dnia 10 marca 2025 r. w Wydziale [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Na mocy decyzji przełożonych została przeniesiona do Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] KMP w Krakowie, na podstawie zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia 4 marca 2025 r., któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Podkreśliła, że przedmiotowy rozkaz personalny stanowi dla niej degradację zawodową. Ponadto, odbiera go jako przejaw dyskryminacji i dlatego nie może się zgodzić z tą decyzją przełożonych. Skarżąca nadmieniła, że w ostatnim czasie wielokrotnie powierzano jej pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, jednak decyzje w tym rozkazy personalne w tym zakresie zostały uchylone. Ponadto stoi na stanowisku, że organ wyższego szczebla winien przyjrzeć się i obiektywnie ocenić możliwość i dopuszczalność przeniesienia jej zgodnie z wydanym rozkazem personalnym. W kwestiach merytorycznych skarżąca podniosła kwestie posiadanych przez siebie kwalifikacji zawodowych, kursów specjalistycznych uzyskanych z Centrum Szkolenia Policji w Legionowie i Wyższej Szkole Policji w Szczytnie oraz jako jedna z nielicznych w Wydziale [...] KMP w Krakowie posiada przeszkolenie specjalistyczne w zakresie dochodzeniowo - śledczym, dotyczące przestępczości [...]. Nadmieniła również, że posiada pozytywne opinie służbowe. Dodała, że przeniesienie jej do innej jednostki jest, jej zdaniem, próbą ukarania za to, że nie pozostaje ona obojętna na wszelkie nieprawidłowości jakie występują w rodzimej jednostce, co nie spotyka się z aprobatą przełożonych.

Wniosła zatem o uchylenie w całości rozkazu personalnego nr 640/2025 z dnia 4 marca 2025 r. i powrót na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Jednocześnie wobec bezskutecznie doręczonego rozkazu personalnego nr 640/2025 z dnia 4 marca 2025 r. wniosła o przesłanie przedmiotowego rozkazu personalnego na jej adres zamieszkania.

Komendant Miejski Policji w Krakowie nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazał sprawę, wraz z jej aktami i stanowiskiem Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie wnosząc o utrzymanie tego zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Opisanym na wstępie rozkazem personalnym z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr 1316/2025 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 4 marca 2025 r. nr 640/2025.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wskazał, że skarżąca do służby w Policji została przyjęta w dniu 25 listopada 2003 r. Przez większość służby swoje obowiązki wykonywała w pionie kryminalnym. Od dnia 15 października 2015 r. do dnia 9 marca 2025 r. zajmowała stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. W dniu 6 grudnia 2024 r. do Wydziału Kadr Komendy Miejskiej Policji w Krakowie wpłynął wniosek personalny Komendanta Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie wraz z projektem karty opisu stanowiska pracy, dotyczący zwolnienia skarżącej z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania jej z dniem 1 stycznia 2025 r. na stanowisku referenta Zespołu Dochodzeniowe - Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym. Powyższy wniosek uzasadniono długoletnim stażem służby policjantki, dotychczasowym przebiegiem jej służby a także potrzebą służby polegającą na niezbędnym uzupełnieniu stanu osobowego Komisariatu Policji [...]. Jednocześnie zastępca naczelnika wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie nie wniósł uwag w sprawie mianowania policjantki w komórce Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Z przedmiotowym wnioskiem personalnym skarżąca zapoznała się w dniu 10 grudnia 2025 r., nie wyrażając zgody na przeniesienie na stan etatowy Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie i podpisując własnoręcznie wniosek jako Zastępca Przewodniczącego NSZZ Solidarność Komendy Miejskiej Policji w Krakowie.

Organ wskazał, że przy przeniesieniu skarżącej z uwagi na pełnioną funkcję w związkach, mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, w szczególności treść art. 32, odnoszącego się do ochrony trwałości stosunku pracy działacza oraz możliwości przeniesienia skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe referenta Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...], dokonano analizy warunków pracy/służby wymienionej na dotychczasowym stanowisku służbowym oraz na stanowisku, na które ma zostać przeniesiona.

Rozkazem personalnym nr 640/2025 skarżąca została więc zwolniona z dotychczas zajmowanego stanowiska referenta i mianowana na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym. Mianując skarżącą na równorzędne stanowisko uwzględniono oprócz składników uposażenia i stopnia etatowego, jej wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz staż służby oraz warunki służby na dotychczasowym stanowisku służbowym i nowym równorzędnym stanowisku służbowym. Wskazano też, że istotne znaczenie ma fakt, że funkcjonariuszka będzie nadal pełniła służbę w pionie kryminalnym w wydziale zajmującym się zwalczaniem przestępczości [...].

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego i błędnego, zdaniem skarżącej, doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 4 marca 2025 r., organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w dniu 14 lutego 2025 r., tj. w dniu przeglądania akt postępowania administracyjnego, aplikant adwokacki M. L. (nr wpisu [...]) dostarczył pełnomocnictwo z dnia 13 lutego 2025 r., udzielone przez skarżącą adwokatowi J. T. (nr wpisu [...]), do zastępowania w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] KMP w Krakowie i mianowania na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] KMP w Krakowie prowadzonej w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie, [...], a także przed wszystkimi organami oraz instytucjami właściwymi w sprawie, które jednocześnie zostało przez adwokata J. T. przyjęte i przeniesione na adwokata A. G. oraz na aplikanta adwokackiego M. L. W związku z powyższym, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., pismo przewodnie wraz z oryginałem rozkazu personalnego Nr 640/2025 Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 4 marca 2025 r., będącego decyzją kończącą postępowanie administracyjne [...] zostały doręczone na adres kancelarii adwokackiej adwokata J. T., która potwierdziła to własnoręcznym podpisem. Ponadto wskazano, że skarżąca pismem z dnia 10 lutego 2025 r. została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. o prawie czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego, wglądu w akta sprawy, ustanowienia pełnomocnika, wniesienia ponaglenia oraz o doręczeniach korespondencji. Organ podniósł też, że pełnomocnictwo z dnia 13 lutego 2025 r. udzielone przez skarżącą adwokatowi J. T. nie zostało odwołane.

Organ drugiej instancji stwierdził, że wykonywanie uprawnień związkowych nie może wpływać bądź naruszać istoty stosunku służbowego. Odnosząc się zatem do zarzutów skarżącej wskazał, że będzie ona pełniła służbę na równorzędnym stanowisku a funkcjonariusze Policji w sposób samodzielny nie kształtują swojej "ścieżki kariery", upoważniony do tego jest przełożony właściwy w sprawach osobowych, który musi kierować się dobrem służby i ogólnym interesem Policji, a nie tylko indywidualnymi potrzebami policjantów, którzy przyjmując się do Policji, niejako decydują się na całkowite podporządkowanie własnego interesu, względem interesu służby i społeczeństwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższy rozkaz personalny skarżąca zarzuciła Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r., poz. 636, zwanej dalej ustawą o Policji) poprzez utrzymanie w mocy decyzji będącej rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie nr 640/2025 o mianowaniu na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji w Krakowie, kiedy kwalifikacje zawodowe skarżącej oraz jej staż w Policji wskazują, że rozkaz ten stanowi degradację zawodową a zmienione stanowisko nie odpowiada posiadanemu przez skarżącą wykształceniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust 2 ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2026 r., poz. 549, zwanej dalej ustawą o związkach zawodowych) poprzez utrzymanie w mocy decyzji będącej rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie nr 640/2025 przez co jednostronnie zmianie uległy warunki pracy na niekorzyść skarżącej bez zgody zarządu związków zawodowych, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym ustaleniu, że:

a) możliwe jest zwolnienie z dniem 9 marca 2025 r. z zajmowanego stanowiska skarżącej i mianowanie jej z dniem 10 marca 2025 r. na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] w ramach jednostronnej decyzji organu bez zgody zarządu związków zawodowych - podczas gdy decyzja ta w rzeczywistości podjęta została na niekorzyść skarżącej,

b) możliwym jest mianowanie z dniem 10 marca 2025 r. skarżącej na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [....] - podczas gdy mianowanie na nowe stanowisko dokonane zostało przy nieuwzględnieniu kwalifikacji zawodowych skarżącej, jej stażu w Policji oraz dokonane zostało wbrew wykształceniu posiadanemu przez skarżącą i stanowi degradację zawodową, skutkując:

4. naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na treść wydanego postanowienia, a to art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to w szczególności dokumentacji dotyczącej wykształcenia i kwalifikacji zawodowych skarżącej, jej stażu w Policji oraz dokumentacji osobowe] wskazującej na zajmowane dotychczas stanowisko oraz nienaganny przebieg służby,

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego i poprzedzającego go rozkazu personalnego pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości.

Skarżąca w uzasadnieniu zarzutów skargi podniosła, że przedmiotowy rozkaz został błędnie doręczony w dniu 4 marca 2025 r. na adres: adwokata J. T. Zdaniem skarżącej w momencie doręczenia ww. rozkazu — adwokat J. T. nie była umocowana do reprezentacji skarżącej w sprawie z rozkazu personalnego

nr 640/2025.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 34 ust 1 ustawy o Policji. Spoglądając bowiem na staż zawodowy skarżącej (ponad 21 lat pracy w Policji), a także jej ścieżkę zawodową, w tym wykształcenie i przez lata podnoszone kwalifikacje nie sposób przyjąć za trafne i słuszne argumenty podnoszone w treści uzasadnienia skarżonej decyzji. W rzeczywistości bowiem na skutek nieporozumień na linii przełożony - podwładny, skarżąca wyrasta na ofiarę ww. sytuacji, a skarżona decyzja oraz rozkaz personalny nr 640/2025 jest jej pokłosiem.

W przypadku skarżącej ma miejsce sytuacja, w której pod pretekstem zapotrzebowania kadrowego doszło do jej degradacji zawodowej Zdaniem skarżącej, gdyby nie fakt występowania konfliktu pomiędzy skarżącą a naczelnikiem Wydziału w KMP Kraków , do zaistniałej sytuacji w ogóle by nie doszło.

Zdaniem skarżącej, mianowanie zgodnie z rozkazem personalnym z dnia 4 marca 2025 r. nie jest mianowaniem na stanowisko równorzędne przez co jednostronną decyzją organu zmianie uległy warunki zatrudnienia funkcjonariusza.

Na potwierdzenie działania przełożonych skarżącej wbrew obowiązującym przepisom przy wydaniu skarżonej decyzji, jak i decyzji z dnia 4 marca 2025 r. wskazała, iż zgodnie z wnioskiem personalnym Komendanta Komisariatu Policji w Krakowie, wiceprzewodniczący Niezależnych Samorządowych Związków Zawodowych NSZZ Solidarność Region Małopolski nic wyraził zgody na zwolnienie skarżącej z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowanie jej na stanowisko zgodnie z rozkazem z dnia 4 marca 2025 r. Tym samym, jej zdaniem, utrzymanie w mocy rozkazu nr 640/2025 przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie i wydanie rozkazu personalnego nr 1316/2025 stoi w sprzeczności z art. 32 ust 2 ustawy o związkach zawodowych. Organ wydający skarżoną decyzję błędnie ustalił stan faktyczny, gdyż wydal rozkaz personalny bez zgody zarządu organizacji związkowej do której należy skarżąca. Co więcej, organ wydał ww. rozkaz pomimo wyraźnego i pisemnego sprzeciwu wiceprzewodniczącego NSZZ Solidarność na wniosek personalny numer [...].

Skarżąca zwróciła uwagę, że w Wydziale Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji jest obecnie około 17 wakatów na stanowiskach równorzędnych ze stanowiskiem zajmowanym przez skarżąca do dnia 9 marca 2025 r. Powyższe stoi więc w sprzeczności z argumentacją podnoszoną przez organ w treści decyzji. Zdaniem skarżącej, okoliczności te wręcz wykreowane zostały tylko na potrzeby przedmiotowego rozkazu i nie odnajdują potwierdzenia w rzeczywistości. Tym samym zdaniem skarżącej, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie błędnie ustalił, iż wykształcenie i kwalifikacje zawodowe skarżącej pozwalają na jej mianowanie na stanowisku w Komisariacie Policji w Krakowie. Powyższe jednoznacznie potwierdza, iż decyzja o zwolnieniu skarżącej z dotychczasowej jednostki nie była podyktowana polityką kadrową i aktualnym zapotrzebowaniem na funkcjonariuszy w Wydziale [...] KP [...] w K., a miała charakter czysto personalny, co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł

o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a. - w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadzała się, bowiem do rozstrzygnięcia trzech zasadniczych kwestii: prawidłowości doręczenia zaskarżonego rozkazu personalnego i rozkazu organu pierwszej instancji, zastosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych oraz oceny, czy zaskarżony rozkaz nie nosił znamion dowolności.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu jej z urzędu do dalszego pełnienia służby na nowym stanowisku stanowi art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r., poz. 636, zwanej dalej ustawą o Policji), zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1952/21, rekonstrukcja znaczenia tego przepisu wykraczająca poza dyrektywy językowe, z zastosowaniem dyrektyw systemowych prowadzi jednak do zmiany oceny charakteru tego przepisu. Brak określenia przesłanek materialnoprawnych dla decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk w innych przepisach ustawy wskazuje, że jest to przepis materialnoprawny, który w swej istocie nie przewiduje materialnych ograniczeń dla organów w zakresie tych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest m.in. przeniesienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego.

Ustawa o Policji nie określa żadnych warunków przeniesienia policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Przeniesienie policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji lub innej miejscowości pozostawione zostało zatem uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Decyzje wydane na podstawie art. 32 ustawy o Policji są zatem decyzjami o charakterze uznaniowym.

Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowej ma ograniczony zakres. Sąd weryfikuje jedynie, czy decyzję wydał właściwy organ, czy znajduje ona oparcie w przepisach prawa materialnego oraz, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił wydane rozstrzygnięcie przesłankami odnoszącymi się do strony, której decyzja dotyczy. Poza kontrolą sądu pozostaje natomiast ocena racjonalności i celowości przeniesienia na inne stanowisko. Ocena, czy określona osoba powinna piastować dalej określone stanowisko należy zatem do wyłącznej kompetencji właściwych organów Policji, a rola sądu ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska nie jest arbitralna, dowolna, podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2129/19, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 599/21, 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1952/21). Oczywiście kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się w pierwszej kolejności do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów postępowania administracyjnego oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. W drugiej kolejności Sąd bada, czy organ wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego.

Dlatego w pierwszej kolejności Sąd odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości doręczenia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego go poprzedzającego w całości podziela stanowisko organów w Policji. W aktach administracyjnych sprawy organu Policji pierwszej instancji (k. 31), znajduje się bowiem pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą adwokatowi J. T. (nr wpisu [...]), do zastępowania w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] KMP w Krakowie i mianowania na stanowisko referenta Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] KMP w Krakowie prowadzonej w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie, [...], a także przed wszystkimi organami oraz instytucjami właściwymi w sprawie (z dnia 13 lutego 2025 r.), które jednocześnie zostało przez adwokata J. T. przyjęte i przeniesione na adwokata A. G. oraz na aplikanta adwokackiego M. L. Całkowicie zatem niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, że wobec braku udzielenia pełnomocnictwa procesowego to jej powinien być doręczony rozkaz personalny pierwszej instancji, co więcej w postępowaniu odwoławczym ww. pełnomocnictwa nie cofnęła. Zgodnie natomiast z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) organ ma obowiązek, nie narażając się na zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., doręczać korespondencję pełnomocnikowi strony. Przepis ten wyraźnie bowiem stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Odnosząc się natomiast do zaskarżonego rozkazu personalnego, przede wszystkim wskazać należy, że pozostawanie w służbie w Policji oznacza dyspozycyjność policjanta, co nakazuje oceniać dopuszczalność zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych potrzeb i odczuć policjanta, przy czym ważny interes służby (społeczny), polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji przeważa nad indywidualnym interesem policjanta.

Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nich wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych. Nie wskazano natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości, że na podstawie tych przepisów zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym (por. np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3768/01; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 322/09). Wniosek powyższy płynie z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Do zwolnienia ze stanowiska i mianowania na stanowisko równorzędne uprawnia każda okoliczność faktyczna odpowiadająca interesowi społecznemu i na tyle istotna, że przeważa nad indywidualnym interesem funkcjonariusza, przy czym równorzędność stanowisk nie oznacza ich identyczności.

Co do zarzutu dotyczącego ochrony w związku z przynależnością do związku zawodowego wskazać należy, że zgodnie natomiast z art. 67 ust 1 i ust. 2 ustawy o Policji, policjanci mogą zrzeszać się w związkach zawodowych, z tym że nie przysługuje im prawo do strajku. Przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2026 r., poz. 549, zwanej dalej ustawą o związkach zawodowych) stosuje się odpowiednio (z zastrzeżeniami wymienionymi w pkt 1 do 3 tego przepisu). Regulacja ta znajduje odzwierciedlenie w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, w myśl którego do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw.

Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 21 października 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 327/25, odpowiednie stosowanie musi uwzględniać w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfikę stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 538/05, czy też wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2219/13; podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1487/10). Przepisy ustawy o Policji są bowiem przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o związkach zawodowych (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1538/17). Mają pierwszeństwo w stosowaniu, a ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje ona z przepisami pragmatyki służbowej (tj. ustawy o Policji), w tym jej celami. Uwzględnić należy tutaj także funkcję i zadania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchicznej podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy. Wykonywanie uprawnień związkowych nie może bowiem wpływać bądź naruszać istoty stosunku służbowego. W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się, że w świetle art. 1 ustawy o Policji wykładnia przepisów tej ustawy powinna zmierzać do kształtowania Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji, służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Cel ten wymaga, aby Policja była zorganizowana w sposób hierarchiczny i w oparciu o ścisłą podległość służbową, z czym wiąże się możliwość elastycznego gospodarowania zasobem osobowym Policji przez jej organy. Istotą służb mundurowych takich jak Policja jest karność i dyspozycyjność ich funkcjonariuszy, pozwalające na realizację celów służby (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2219/13).

Powyższa charakterystyka musi być wzięta pod uwagę przy odpowiednim stosowaniu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych. I tak w niniejszej sprawie, przy przeniesieniu skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe niewątpliwie następuje zmiana warunków służby, szczególnie co do miejsca jej pełnienia. Istotne jest jednak, że takie przeniesienie nie wymaga zgody, jest elementem kształtowania polityki kadrowej i wpisuje się w hierarchiczność podległości służbowej i dyspozycyjność funkcjonariuszy. Brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej uniemożliwiałby przeniesienie policjanta wskazanego uchwałą zarządu zakładowej organizacji. Doprowadziłoby to do niedopuszczalnej, zdaniem Sądu, sytuacji, gdzie odpowiednio stosowane przepisy ustawy o związkach zawodowych wykluczałyby możliwość zastosowania przepisów regulacji podstawowej dla stosunku prawnego, tj. ustawy o Policji. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z opisaną wyżej konstrukcją modelową odpowiedniego stosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 2219/13). Tymczasem uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego.

Badając, czy kontrolowane rozkazy personalne nie nosiły cech dowolności jeszcze raz wskazać należy, że decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Przyznanie w ustawie o Policji uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury organizacyjnej oraz doboru funkcjonariuszy nie oznacza jednak prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć. Ramy tego uznania wyznacza bowiem z jednej strony przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym wypadku interes służbowy Policji), z drugiej zaś strony interes indywidualny policjanta. Wydając taką decyzję organ powinien zatem kierować się nie tylko kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, ale też musi mieć na uwadze słuszny interes policjanta. Oba te interesy organ jest więc zobligowany wyważyć. Obowiązkiem organów podejmujących poddaną kontroli decyzję - rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce, jest wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych, które wydarzyły się w okresie poprzedzającym wydanie takiego rozkazu personalnego, w dotychczasowym miejscu pełnienia służby przez policjanta.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia z dnia 4 marca 2025 r. nr 640/2025 Komendant Miejski Policji w Krakowie wskazał na potrzeby kadrowe wynikłe z tego, że w tej jednostce jest 35 wakatów, część policjantów odbywa szkolenie podstawowe, sześciu przebywa na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, czterech na urlopach związanych z rodzicielstwem, a jeden pełni służbę w innej jednostce organizacyjnej Policji. Zaszła więc przede wszystkim potrzeba wzmocnienia stanu osobowego tej jednostki o doświadczonych funkcjonariuszy Policji.

Z kolei Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wskazał, że skarżąca będzie pełniła służbę na równorzędnym stanowisku referenta, co związane jest z interesem i potrzebami służby oraz koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania zadań Policji. Podkreślił, że przepisy ustawy o Policji pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta na inne stanowisko z uwzględnieniem interesu służbowego Policji i słusznego interesu policjanta, jak i uprawnienia organu do ustalania zasad organizacji Policji i decydowania o obsadzaniu stanowisk oraz doborze kadry.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek personalny [...] o przeniesienie skarżącej i mianowanie na równorzędne stanowisko służbowe. Znajdują się też dokumenty, z których wynika stan zatrudnienia i potrzeby wydziału. Powyższy wniosek uzasadniono długoletnim stażem służby skarżącej, dotychczasowym jej przebiegiem, a także potrzebą uzupełnienia stanu osobowego Komisariatu [...]. Powyższe w ocenie Sądu jednoznacznie potwierdza istnienie potrzeby kadrowej i przydatności skarżącej – ze względu na doświadczenie i kwalifikacje w tym zakresie.

Z kolei skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze wskazała, że jej przeniesienie jej do Komisariatu Policji [...] KMP w Krakowie uważa za przejaw dyskryminacji, degradację zawodową i próbę ukarania za to, że nie pozostaje ona obojętna na wszelkie nieprawidłowości jakie występują w rodzimej jednostce, co nie spotyka się z aprobatą przełożonych.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zmiana miejsca pełnienia służby jest nieodłącznie związana ze specyfiką służby w Policji i nie może być rozpatrywana w kategoriach pogorszenia warunków służby. Charakter zadań wykonywanych przez Policję powoduje konieczność stałego dostosowania jej struktury i kadry do zmieniających się zagrożeń. Dlatego ustawodawca przewidział szereg możliwości zmiany treści stosunku służbowego funkcjonariusza, a w tym miejsca pełnienia przez niego służby.

Biorąc pod uwagę charakter służby w Policji i wpisaną w nią dyspozycyjność i podporządkowanie funkcjonariusza, trudno przyjąć aby przeniesienie do jednostki w tej samej miejscowości w trochę większej odległości od miejsca zamieszkania było znaczącą uciążliwością.

Sąd nie dopatrzył się, zatem aby zaskarżony rozkaz personalny nosił cechę dowolności. Organ Policji nie musi zatem ani wyjaśniać, ani udowadniać w postępowaniu administracyjnym celowości dokonywanych przekształceń strukturalnych, osobowo - kadrowych, czy też organizacyjnych w jednostce Policji, którą kieruje (wyrok NSA z 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 4947/21).

W kontekście powyższego Sąd nie uznał za zasadny zarzut skarżącej, że zaskarżony rozkaz personalny ma celu jej dyskryminację, która jej zdaniem jest bezpośrednią przyczyną podjęcia zaskarżonego rozkazu personalnego.

Akta sprawy nie pozwalają na zakwestionowanie, aby działanie organów Policji nie mieściło się w granicach prawa. W świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o Policji, Sąd uznał, że właściwy przełożony skarżącej był uprawniony do przekształcenia jej stosunku służbowego w ten sposób, iż zwolnił ją z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie [...] Policji w K. Zmianie uległo miejsce służby w obrębie tego samego miasta. Była to decyzja uznaniowa, uzasadniona okolicznościami podanymi przez organy Policji we wniosku o przeniesienie. W uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia 4 marca 2025 r. nr 640/2025 wskazano przecież, że przeniesienie i mianowanie skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe uwarunkowane było trudną sytuacją kadrową w komisariacie, a rozkaz personalny stanowi realizację wniosku personalnego Komendanta Komisariatu [...]e. Sąd nie ma podstaw aby zakwestionować, że przeniesienie skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe w tym komisariacie było podyktowane li tylko koniecznością wzmocnienia obsady osobowej tej jednostki Policji w związku z jej trudną sytuacją kadrową (35 wakatów). Jak zauważył organ w zaskarżonym rozkazie personalnym, decyzja o przeniesieniu podyktowana była przede wszystkim koniecznością zapewnienia ciągłości służby oraz prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji biorąc także pod uwagę posiadane przez skarżącą kompetencje i doświadczenie.

Co także ważne skarżąca nie kwestionowała równorzędności stanowiska na które została przeniesiona, a porównanie znajdujących się w aktach kart oceny dotychczasowego i nowego stanowiska pracy potwierdza też prawidłowość oceny organu, iż na nowym stanowisku pracy skarżąca będzie wykonywała rodzajowo te same zadania, jakie wykonywała na poprzednim stanowisku. Brak zatem podstaw do kwestionowania, że została przeniesiona na stanowisko równorzędne charakteryzujące się takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego, stopnia etatowego oraz warunków służby na dotychczasowym i nowym stanowisku (rozkład czasu pracy, jak i formy pełnienia służby).

Na gruncie art. 32 ustawy o Policji z interesem społecznym niewątpliwie utożsamiać należy interes Policji, którego atrybutami są potrzeby służby i konieczność zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, jako formacji (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), natomiast interesem indywidualnym będzie kształtowanie sytuacji prawnej i faktycznej (w tym przypadku zawodowej) poszczególnych funkcjonariuszy. Właściwy przełożony w sprawach osobowych musi kierować się ważnym interesem służby (społecznym), polegającym na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważającym nad indywidualnym interesem policjanta. Te kryteria w rozpoznawanej sprawie zostały zastosowane, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego.

W ocenie Sądu zaskarżony rozkaz personalny nie narusza art. 7 k.p.a., gdyż nie został wydany wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku. Zdaniem Sądu, wszystkie podane wyżej okoliczności, wbrew zarzutom w niej podniesionym, doprowadziły Sąd do wniosku, że organy Policji uwzględniły przy podejmowaniu kontrolowanych rozkazów personalnych indywidualny interes skarżącej – funkcjonariusza Policji, który został przeniesiony do pełnienia służby w obrębie tej samej miejscowości, z zachowaniem dotychczasowej formy pełnienia służby, charakteru wykonywanych przezeń zadań, a także z uwzględnieniem posiadanego doświadczenia i umiejętności zawodowych w kolizji z przeważającym w tym wypadku interesem społecznym (interesem służby w Policji), zwłaszcza w kontekście obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania tej konkretnej jednostki Policji. Tym samym sformułowane w skardze zarzuty pominięcia w rozstrzygnięciu słusznego interesu skarżącej, jak również dowolności i arbitralności podjętego rozstrzygnięcia, należało w tych okolicznościach faktycznych i prawnych uznać za nieuprawnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w sentencji wyroku.