Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 348/11 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Ś. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 348/11 oddalił skargę A. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania A. Ś. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 16 grudnia 2010 r. w R. poddano kontroli pojazd marki MAN o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej 12 ton. Kierowca pojazdu H. D. nie okazał do kontroli aktualnej karty opłaty drogowej ważnej na dzień kontroli. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli nr [...]. W toku postępowania skarżący A. Ś. poinformował, że posiada gospodarstwo rolne, w którym kontrolowany pojazd służy do przewozu plonów, a kierowca nie mógł w dniu przejazdu nigdzie nabyć karty opłaty za przejazd drogami krajowymi.

Organ odwoławczy powołując się na przepis art. 42 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, dalej jako "u.t.d.") stwierdził, że za przejazd po drogach krajowych podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są uiszczać opłaty, natomiast obowiązkiem kierowcy jest udowodnienie w trakcie kontroli uiszczenia takiej opłaty poprzez okazanie do kontroli ważnej karty opłaty drogowej.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego o braku możliwości nabycia karty opłaty organ podniósł, że to po stronie pracodawcy leży obowiązek ustalenia takich rozwiązań organizacyjnych, które będą gwarantować, iż w trakcie wykonywania przewozu drogowego w pojazdach należących do pracodawcy znajdować się będą wszystkie wymagane prawem dokumenty, a przewóz wykonywany będzie zgodnie z regulującymi go przepisami. W świetle art. 92 ust. 1 u.t.d. przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za niezgodne z prawem wykonywanie przewozu drogowego, a zatem ponosi odpowiedzialność za naruszenia obowiązków przez osoby, którymi się posługuje.

Organ II instancji wskazał również, że wyłączenie odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz za powstałe naruszenia możliwe jest na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., który to przepis odnosi się do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. W badanym przypadku skarżący w toku postępowania wyjaśnił, że o konieczności wykonania dostawy dowiedział się z dwudniowym wyprzedzeniem, a zatem miał czas, aby przygotować wymagane do przewozu dokumenty. W ocenie organu nie można uznać złożonych przez stronę wyjaśnień za podstawę do zwolnienia go z odpowiedzialności, a wymierzona kara wynika z Ip. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą 3.000 zł sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnił, że karty dobowej opłaty drogowej mają kilkudniowy okres ważności bez względu na to, czy zostaną zużyte, czy też nie, a z uwagi na to, że zamówienia realizowane przez niego jako przedsiębiorcę rolnego dla A. S.A. w R. są nieregularnie, nie może kupić ich na zapas. Skarżący opisał szczegółowo próby nabycia wymaganej karty dobowej podjęte przez niego oraz kierowcę pojazdu zarówno w miejscu zamieszkania, jak i w dalszej okolicy przed wykonaniem transportu. Wobec nieskuteczności tych prób zobowiązał kierowcę do zakupu karty w najbliższej jednostce upoważnionej do poboru opłat, jednak kierowca również nie nabył karty opłaty drogowej wobec ich braku w punktach sprzedaży.

W ocenie skarżącego naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. Skoro zatem brak możliwości zakupu winiety występuje w bardzo wielu punktach sprzedaży, to organ winien był uwzględnić powyższe okoliczności, jako niezależne od skarżącego i jego kierowcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły między innymi przepisy art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej jako "u.t.d.") oraz I p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a także § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721), a zastosowanie tych przepisów przez organy w okolicznościach faktycznych tej sprawy było prawidłowe.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d., obowiązującym w chwili przeprowadzonej kontroli, za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy zobowiązani są – co do zasady – do uiszczenia stosownej opłaty. Według zaś art. 87 ust. 1 i 3 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli stosowne dokumenty (w tym dowód opłaty za przejazd po drogach krajowych), natomiast przepis art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowi, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych, przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.). W l p. 4.1 tego załącznika do ustawy ustawodawca za delikt polegający na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych przewidział karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych.

Zgodnie z § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, obowiązującego w dacie kontroli, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat.

WSA wyjaśnił, że dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinek kontrolny przechowywany w pojeździe samochodowym i okazywany na żądanie osób uprawnionych.

Sąd I instancji podkreślił, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne – odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego o braku możliwości zakupu karty opłaty dobowej z uwagi na braki występujące na lokalnym rynku, co zdaniem Skarżącego skutkować winno ustaleniem, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, co w konsekwencji winno doprowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (art. 93 ust. 7), Sąd stwierdził, że nie podziela tego zarzutu i zwrócił uwagę, że organ trafnie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że regulacja zawarta w art. 93 ust. 7 u.t.d. stanowi wyjątek od ogólnych zasad odpowiedzialności przedsiębiorcy w omawianym zakresie, co oznacza, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Odnosi się on do sytuacji, w której nie ma możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę zdarzeń lub okoliczności, które spowodowały naruszenie przepisów prawa, a przy tym wystąpienie okoliczności objętych hipotezą przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi z niego skutki prawne, które zwalniać go mają z odpowiedzialności za wykroczenie. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezą omawianego przepisu, a tym samym wykazać, że naruszenie prawa nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Tego rodzaju dowodów skarżący nie przedstawił.

WSA wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący miał wystarczająco dużo czasu na zakup karty opłaty dobowej, kierowca nie wniósł żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, brak też jest dowodów na to, że w ogóle próbował nabyć kartę na trasie przejazdu w dniu jego wykonywania, jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli.

A. Ś. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 93 ust.7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym "w sytuacji istnienia okoliczności, których nie można było przewidzieć, tj. braku obiektywnych możliwości uiszczenia opłaty za przejazd samochodami po drogach krajowych."

Rozwijając zarzuty w motywach skargi kasacyjnej podniósł, że jednoznacznie wykazał że pomimo podejmowanych prób nie udało mu się kupić karty opłaty drogowej. Zarzucił, że Sąd I Instancji nie uwzględnił okoliczności, że skarżący został zatrzymany celem dokonania kontroli drogowej pod koniec grudnia 2010 r., a więc przed wejściem w życie nowych przepisów regulujących wysokość opłat za przejazdy. Przepisy te zmieniają się co roku i wchodzą w życie z dniem 1 stycznia. Było również wiadome, że od 2011 roku ma wejść w życie nowy elektroniczny system poboru opłat i dlatego część z punktów sprzedaży zrezygnowała z obrotu "tradycyjnymi" kartami opłat. Odnosząc się do wskazania WSA, że ocena zachowania przedsiębiorcy powinna być dokonywana z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz, podniósł, że skarżący nie jest przedsiębiorcą, którego głównym obszarem działania jest przewóz drogowy, ale producentem rolnym, który sporadycznie zatrudnia kierowców do przewozu produktów rolnych pochodzących z prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, dlatego nie można oceniając jego zachowanie stosować takiego miernika wartości jak w przypadku przedsiębiorców. Stwierdził, że "jednoznacznie można wykazać, że nikt rozsądny nie kupowałby karty opłaty drogowej na zapas, nie wiedząc kiedy ma nastąpić przejazd, w którym będzie ona wymagana."

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast na rozprawie przed NSA jego pełnomocnik wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi.

Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art.93 ust.7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, dalej jako "u.t.d.") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji istnienia okoliczności, których, w jego ocenie, nie można było przewidzieć, "tj. braku obiektywnych możliwości uiszczenia opłaty za przejazd samochodami po drogach krajowych."

Należy przypomnieć, że przepis art.93 ust.7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli i stwierdzenia naruszenia przepisów u.t.d. uzasadniających nałożenie kary pieniężnej, tj. dnia 16 grudnia 2010 r. przewidywał, że przepisy o nałożeniu kary nie mają zastosowania jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez wnoszącego skargę kasacyjną zakwestionowany. Jest w sprawie niesporne, że kierowca samochodu ciężarowego wykonujący przewóz w imieniu skarżącego nie dysponował podczas kontroli kartą opłaty drogowej. Okolicznością niesporną jest również fakt, iż skarżący podejmował próby nabycia karty dobowej opłaty drogowej, ale próby te okazały się nieskuteczne z uwagi na braki kart występujące na lokalnym rynku, tj. jak wynika ze skargi, brak było kart na 7 stacjach benzynowych i w jednym urzędzie pocztowym, gdzie skarżący próbował je kupić. Brak jest dowodów na to, że kierowca wykonujący przewóz próbował nabyć kartę na trasie przejazdu w dniu jego wykonywania. Należy zaznaczyć, że następnego dnia skarżący kupił winietę na innej stacji benzynowej w L.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie nie wystąpił, podniesiony w skardze kasacyjnej, brak obiektywnych możliwości uiszczenia opłaty za przejazd samochodami po drogach krajowych, a jedynie utrudnienie w dokonaniu takiej opłaty. Skarżący bowiem następnego dnia kupił winietę na innej stacji benzynowej w L.

NSA dokonał oceny czy opisane w sprawie trudności z nabyciem karty opłaty drogowej mogą być uznane za okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć i które w świetle art.93 ust.7 u.t.d. wyłączyły możliwość nałożenia na niego kary pieniężnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, wskazanych przez skarżącego trudności z nabyciem karty opłaty drogowej nie można zaliczyć do okoliczności, których nie mógł on przewidzieć.

Regulacja zawarta w art. 93 ust. 7 u.t.d. stanowi wyjątek od ogólnych zasad odpowiedzialności przedsiębiorcy w omawianym zakresie, co oznacza, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Możliwość zastosowania przepisu art.93 ust.7 u.t.d. odnosi się do sytuacji, w której nie ma możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę zdarzeń lub okoliczności, które spowodowały naruszenie przepisów prawa, a przy tym wystąpienie okoliczności objętych hipotezą przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi z niego skutki prawne, które zwalniać go mają z odpowiedzialności za wykroczenie.

Fakt, że w wielu punktach sprzedaży nie było kart opłaty drogowej stanowił niewątpliwie utrudnienie w ich nabyciu, ale nie upoważniał osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty drogowej do przerwania prób nabycia karty i w konsekwencji dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę pomimo nieuiszczenia wymaganej opłaty drogowej.

Trudności, nawet znaczne, z zakupem karty opłaty drogowej nie należą do zdarzeń, których osoba wykonująca przewóz drogowy nie mogła przewidzieć, szczególnie w opisanej przez skarżącego sytuacji spodziewanej zmiany systemu dokonywania poboru opłat.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, iż skarżący nie jest przedsiębiorcą, którego głównym obszarem działania jest przewóz drogowy tylko producentem rolnym, który sporadycznie zatrudnia kierowców do przewozu produktów rolnych, w związku z czym nie można do niego stosować takiego samego miernika oceny staranności jak do przedsiębiorcy, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że stosownie do przepisu art. 3 ust.2 pkt 3 u.t.d. do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, a więc mają one zastosowanie również do rolników wykonujących niezarobkowy przewóz drogowy. Wykonując przewóz drogowy na potrzeby własne skarżący zobowiązany był uiścić stosowną opłatę, czego miał świadomość, i brak jest podstaw do przyjęcia, że zaprzestając prób dokonania zakupu karty opłaty drogowej, dochował należytej staranności w wykonaniu tego obowiązku.

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej argument, iż skarżący nie kupił karty drogowej, bo " nikt rozsądny nie kupowałby kart opłaty drogowej na zapas, nie wiedząc kiedy ma nastąpić przejazd, w którym będzie ona wymagana". Podmiot wykonujący przewozy drogowe, nawet jeżeli wykonuje je, tak jak skarżący nieregularnie, ma obowiązek takiego zorganizowania swojej działalności, aby wykonując każdy przewóz drogowy posiadać dowód dokonania obowiązkowej opłaty. Z odpowiedzialności za brak opłaty może go zwolnić tylko wystąpienie okoliczności lub zdarzeń, których nie mógł przewidzieć, co w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca.

Naruszenie przepisów poprzez wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej opłaty nie nastąpiło na skutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, ale w wyniku zaniedbania po stronie rolnika, polegającego na niedołożeniu należytej staranności w celu nabycia karty opłaty drogowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.