Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego A.T. po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 214/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 214/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", w dniu [...] lutego 2018 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], stwierdzające nieważność pisma Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie powierzenia P.R. pełnienia obowiązków dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], dalej jako "MOPS" w pełnym wymiarze czasu pracy, na czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy dyrektora MOPS, A.K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017, poz. 1875 ze zm.), dalej jako "u.s.g.".

Uzasadniając Wojewoda stwierdził, że do pisma powierzającego obowiązki dyrektora MOPS należy stosować przepisy rozdziału 10 u.s.g. Mając na uwadze jego zawartość merytoryczną, mimo nienazwania go zarządzeniem, nie pozbawiono go cech zarządzenia, przy czym nie nazwa, ale treść wydanego aktu przesądza o jego charakterze. Następnie Wojewoda wskazał na treść art. 91 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i stwierdził, że Prezydent Miasta, mając na uwadze ww. przepis nie mógł powierzyć P.R. pełnienia obowiązków Dyrektora MOPS w pełnym wymiarze czasu pracy. W jego ocenie, w u.s.g., jak również w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. 2017, poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.o.p.s.", brak jest przepisu, który upoważniałby organ wykonawczy samorządu gminy do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora MOPS. Tym samym Prezydent Miasta, przekroczył zakres kompetencji wynikający z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Żadne przepisy nie regulują kwestii powierzenia obowiązków pracownikowi samorządowemu. Organ wskazał, że jedynie w art. 21 u.o.p.s. przewiduje się możliwość powierzenia pracownikowi samorządowemu innej pracy niż określona w umowie o pracę, jednakże tej instytucji nie można pomylić z powierzeniem takiemu pracownikowi pełnienia obowiązków, które wprawdzie jest praktykowane w administracji samorządowej, jednakże nie ma oparcia w jakichkolwiek przepisach prawa. Wojewoda oparł się w swoim rozstrzygnięciu na art. 7 Konstytucji RP oraz zaznaczył, że organy władzy publicznej mogą działać jedynie tam, gdzie prawo do tego wyraźnie upoważnia.

Wojewoda uznał, że przedmiotowe pismo naruszało również art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017 poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", bowiem P.R. nie spełnia obligatoryjnej przesłanki wymienionej w tym przepisie, iż osoby kierujące jednostkami pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3 letni staż pracy w pomocy społecznej. Przy czym warunki wskazane w art. 122 ust. 1 u.p.s. powinny być spełnione zarówno w chwili ubiegania się o stanowisko, jak i w dacie jego objęcia. Tymczasem na podstawie analizy pisma Wiceprezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda uznał, że P.R. zajmował się jedynie tematyką związaną z zarządzaniem organizacjami jak również działalnością terapeutyczną, z czego tym samym nie wynika, iż posiadał niezbędne do zatrudnienia na stanowisku dyrektora MOPS wymagania w zakresie stażu pracy. Również z informacji uzyskanych przez Wydział Rodziny i Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wynika, że dopiero na skutek wątpliwości przestawionych przez Wojewodę, Sekretarz Miasta [...] wystąpił do Stowarzyszenia A. o wyjaśnienie, czy w zakresie działalności Stowarzyszenia P.R. spełnia wymagania wynikające z art. 122 ust. 1 u.p.s.

Gmina Miasto [...] w dniu [...] lutego 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, dalej również jako "WSA", na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., żądając jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła naruszenie: (1) art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 i art. 9 i 10 k.p.a.; (2) art. 91 ust. 1 u.s.g.; (3) art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.; (4) art. 122 ust. 1 u.p.s.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji treść i forma przedmiotowego pisma, a ponadto okoliczność, że P.R. w dacie powierzenia mu obowiązków dyrektora MOPS był pracownikiem tej jednostki organizacyjnej (głównym specjalistą) uzasadnia stanowisko strony skarżącej, iż był to akt wydany w ramach stosunku pracy łączącego Prezydenta Miasta z pracownikiem, któremu powierzono czasowo wykonywanie oznaczonych w piśmie zadań.

W ocenie WSA treść pisma nie wskazuje, że jest ono zarządzeniem i podlega nadzorowi Wojewody określonemu w art. 91 i następnych u.s.g. WSA uznał, że Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego lakonicznie wyjaśnił dlaczego pismo uznaje za zarządzenie, gdy tymczasem powinien przyjęte stanowisko umotywować wyczerpująco, nie ograniczając się do stwierdzenia, że to zawartość merytoryczna przesądza o charakterze wydanego aktu.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i zaznaczył, że jeśli za zgodą zatrudnionego w MOPS pracownika powierzone mu zostało na czas nieobecności dyrektora jednostki samorządowej stanowisko dyrektora tej jednostki, to doszło jedynie do zmiany stosunku pracy łączącego pracownika z jego pracodawcą. Przedmiotowe pismo nie miało charakteru aktu władczego, podlegającego nadzorowi Wojewody.

Dalej WSA wskazał, że nawet w przypadku, gdyby pismu Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. można było nadać podwójny charakter, to jest aktu publicznego a zarazem aktu wywołującego skutki w sferze prawa pracy, wobec czego Wojewoda posiadałby kompetencje kontrolne, to Sąd i tak zobligowany byłby skargę uwzględnić. WSA podzielił bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 125/15, iż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji samorządowej mieści się w kompetencji Prezydenta do zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. WSA uznał, że w niniejszej sprawie powierzenie P.R. obowiązków dyrektora na czas nieobecności dyrektora MOPS A.K. było uzasadnione potrzebami gminnej jednostki organizacyjnej, pozbawionej czasowo kierownictwa.

Ponadto WSA uznał, iż P.R. spełniał warunki określone w u.p.s. Sąd I instancji wskazał, że posiada on wymagany 3 - letni staż pracy w pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że w okresie od września 1995 r. do grudnia 2011 r. nieprzerwanie udzielał wsparcia w postaci pomocy psychologicznej, prowadził terapię osób uzależnionych opuszczających zakłady karne, wspierał te osoby w powrocie do społeczeństwa. Z jego pomocy skorzystało kilkaset osób, prowadził grupy terapeutyczne i grupy wsparcia osób opuszczających zakłady karne i ich rodzin. Praca była wykonywana z częstotliwością cotygodniową, co najmniej 10 godzin w tygodniu. Wobec powyższego WSA dokonał obliczeń, z których wynikało, iż praca świadczona w charakterze wolontariusza wykonywana była przez 16 lat i 3 miesiące (845 tygodni) po 10 godzin tygodniowo, co oznacza, że P.R. osiągnął w tym czasie staż powyżej 3 lat pracy równej pracy pełnoetatowej. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądów administracyjnych praca w ramach wolontariatu może być zaliczona na poczet wymaganego stażu pracy określonego w art. 122 ust. 1 u.p.s. Zainteresowany spełnił także drugi warunek określony w art. 122 ust. 1 u.p.s., tj. przedstawił dyplom Społecznej Akademii Nauk w [...] potwierdzający uzyskanie w dniu [...] września 2016 r. specjalizacji w zakresie organizacji pomocy społecznej.

Sąd I instancji zaznaczył, iż w jego ocenie praca polegająca na udzielaniu pomocy psychologicznej i prowadzeniu terapii osób uzależnionych opuszczających zakłady karne i ich rodzin, a także wspieranie tych osób w powrocie do społeczeństwa jest pracą w pomocy społecznej w rozumieniu przepisów u.p.s. Powołał się przy tym na art. 7 pkt 12 i 13 u.p.s. oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.p.s.

Za nietrafny WSA uznał zarzut skargi dotyczący zaniechania zawiadomienia Prezydenta Miasta o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r. Na skutek omyłki w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania organ wskazał błędne imię, jednak uważna lektura uzasadnienia zawiadomienia oraz wcześniejszej korespondencji dotyczącej pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. pozwalała na ustalenie, że wszczęto postępowanie w przedmiocie pisma dotyczącego P.R.

W tym stanie sprawy, WSA orzekł jak wskazano na wstępie.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wojewoda zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze tej zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem:

1) prawa materialnego:

a) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 pkt 4 u.o.p.s., poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie powierzenia P.R. pełnienia obowiązków dyrektora MOPS jest aktem wydanym w ramach stosunku pracy łączącego Prezydenta Miasta z pracownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, któremu powierzono czasowe wykonywanie oznaczonych w piśmie zadań, co w konsekwencji powoduje, iż takie, pismo nie podlega nadzorowi wojewody określonemu w rozdziale 10 u.s.g.;

b) art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 30 ust. 5 u.s.g., poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych mieści się jedynie w sferze aktywności prezydenta na płaszczyźnie prawa pracy, a tym samym pismo nie miało charakteru aktu władczego podlegającemu nadzorowi wojewody;

c) art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż prezydent może na jego podstawie powierzyć pełnienie, obowiązków dyrektora MOPS; 

d) art. 122 ust. 1 u.p.s., poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu, że P.R. posiadał niezbędny staż pracy predysponujący go do zajmowania stanowiska dyrektora MOPS;

e) art. 122 ust. 1 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że praca świadczona w charakterze wolontariusza charakteryzowała się pewnym natężeniem, częstotliwością wykonywania, pozwalająca zapoznać się charakterem pracy, zadaniami jakie wykonują jednostki organizacyjne pomocy społecznej oraz umożliwić nabycie określonego doświadczenia niezbędnego do kierowania pracą tych jednostek.

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na skutek braku pogłębionej analizy prawnej zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania w zakresie możliwości prawnej powierzenia P.R. funkcji pełniącego obowiązki dyrektora MOPS.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł po pierwsze o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, po drugie o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a po trzecie o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło w jego ocenie do naruszenia prawa.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Wprawdzie nie jest prawidłowy pogląd Sądu I instancji, że kwestionowane pismo nie podlegało ocenie organu nadzoru w trybie art. 91 u.s.g. Skoro bowiem według art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a powołane pismo stanowiło o powierzeniu obowiązków kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, to niewątpliwie jest ono zarządzeniem organu wykonawczego gminy dotyczącym obsady stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Fakt, że powołanego pisma nie nazwano zarządzeniem nie świadczy o tym, że nim ono nie jest. O charakterze aktu przesądza przede wszystkim jego treść i skutki prawnego jego wydania.

Ocena legalności powołanego zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej wymaga analizy systemowej przyjętych rozwiązań prawnych, w tym przyjętych w u.p.s. oraz ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202). Zgodnie z art. 123 u.p.s., prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują przepisy o pracownikach samorządowych. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w obowiązujących rozwiązaniach prawnych brak jest dopuszczalności powierzenia obowiązków pracownikowi samorządowemu. Ustawa o pracownikach samorządowych w art. 21 stanowi, że "Jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określonej w umowie o pracę, zgodnie z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego". Z kolei według art. 5 ust. 1b u.s.g. "Obsadzenie stanowiska sekretarza nie może nastąpić w drodze powierzenia pełnienia obowiązków. Przepisu art. 21 nie stosuje się". Instytucję powierzenia stanowiska dyrektora, w razie gdy konkurs nie wyłoni kandydata, przewiduje także art. 63 ust. 13 ustawy z 14 grudnia 2016 r. r. Prawo oświatowe. Powołane przykłady mają znaczenie dla wykładni dopuszczalności powierzenia obowiązków na stanowiskach kierowniczych w samorządowych jednostkach organizacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przykłady dowodzą dopuszczalności powierzenia obowiązków kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej także wówczas, gdy przepis ustawowy wprost takiej kompetencji nie ustanawia.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 122 ust. 1 u.p.s. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że P.R. legitymuje się długoletnim stażem w Stowarzyszeniu A. w [...], w okresie od września 1995 r. do grudnia 2011 r. nieprzerwanie udzielał wsparcia w postaci pomocy psychologicznej, prowadził terapię osób uzależnionych opuszczających zakłady karne, wspierał te osoby w powrocie do społeczeństwa. Z jego pomocy skorzystało kilkaset osób. Prowadził grupy terapeutyczne i grupy wsparcia osób opuszczających zakłady karne i ich rodzin. Praca była wykonywana z częstotliwością cotygodniową. Co najmniej 10 godzin w tygodniu. Z powyższych dokumentów wynika, iż praca świadczona w charakterze wolontariusza wykonywana była przez 16 lat i 3 miesiące (845 tygodni) po 10 godzin tygodniowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że praca w ramach wolontariatu może być zaliczona na poczet wymaganego stażu pracy określonego w art. 122 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1824/17). Skład orzekający pogląd ten podziela.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.