VII SAB/Wa 120/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-10	
Data wpływu	2014-12-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosława Kowalska /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OZ 1338/15
II OZ 888/16
II OZ 889/16	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 2, 53, 149, 154 par. 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 12, 35, 36, 37; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku D. W. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] stycznia 2014 r. nr [...], II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 3.000 zł (trzy tysiące złotych), IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. W. i M. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. D. i M. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.in. na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy zainicjowanej ich wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w dniu [...] listopada 2014 r. wydał decyzję ostateczną w sprawie ww. wniosku. Podniósł szczególne okoliczności przebiegu postępowania – od 2003 r. prowadzonych jest kilkadziesiąt postępowań z wniosków D. i M. W.. Skarżący w każdym z nich składali kilkanaście wniosków, a to powodowało powstanie kolejnych spraw, do których następnie były składane kolejne wnioski i skargi do Sądu. Do roku 2008 prowadzono postępowania zgodnie z obowiązującymi terminami. Także zmiany kadrowe w departamencie, jak również odejście z urzędu kilkorga pracowników, zajmujących się postępowaniami, dotyczącymi przedmiotowej sprawy miało istotny wpływ na zaistniałą sytuację.

Organ wskazał na przebieg postepowania. I tak pismem z dnia [...] marca 2004 r. D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w T. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N., należącej do B. i J. Z. i E. Z..

Pismem z dnia[...] kwietnia 2004 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie akt administracyjnych organu I i II instancji, wraz z relacją w przedmiotowej sprawie i informacją, czy decyzja stała się przedmiotem skargi do sądu. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że zaskarżona decyzja stała się przedmiotem skargi D. W., M. W., M.W.i J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., na wniosek D. i M. W., M. W. oraz J. W.. Następnie, postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] zawieszono z urzędu ww. postępowanie administracyjne, z uwagi na wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.

Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...], utrzymano w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 21 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1380/04, oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2007 r., postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], odmówiono podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], utrzymano w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] lutego 2007 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], odmówiono uzupełnienia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] czerwca 2007 r., znak: [...], odmówiono uzupełnienia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Po złożeniu przez D. W., M. W., J. W. i M. W. pism z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] października 2014 r., stanowiących wezwanie "o usunięcie staniu naruszenia prawa do sprawy [...] " założono sprawę o znaku [...] i pismem z dnia [...].11.2014 r., wystąpiono do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację, czy postępowanie prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., zostało zakończone. W przypadku zakończenia postępowania sądowego poproszono o przesłanie zapadłego wyroku wraz z aktami administracyjnymi przedmiotowej sprawy, celem podjęcia stosownych czynności. W dniu [...] listopada 2014 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął przesłany faksem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (przesłany następnie przy piśmie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2014 r.), prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 176/04, oddalający skargę na decyzję [...]; Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 590/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r.

Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], podjęto z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego. Następnie, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], umorzono w całości postępowanie administracyjne, wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], poinformowano skarżących o przebiegu sprawy i podjętych czynnościach.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prowadził sprawę przewlekle od momentu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do czasu podjęcia postępowania, tj. do dnia [...] listopada 2014 r. Niepodjęcie zawieszonego postępowania spowodowane było brakiem informacji i o zakończeniu postępowania sądowego, i w związku z wyjątkowo dużą ilością prowadzonych spraw, zainicjowanych przez skarżących, co w świetle ww. wyroku nie miało jednak wpływu na wynik sprawy oraz nie poniosło za sobą negatywnych skutków dla stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga, którą w niniejszej sprawie rozpoznawano w części zarzutu przewlekłości opisanego powyżej postępowania, jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 tj.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1- 4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając stosowne zażalenie.

Przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13, orzeczenie sądu w zakresie przewlekłości postępowania ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także, czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia natomiast merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny. Sąd dokonuje oceny skargi biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonywane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Przy ocenie zwłoki organu nie można też abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, wbrew zasadzie szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu, wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami, określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie zakończonej decyzją organu z dnia [...] listopada 2014 r.

Pomimo że na dzień wydawania niniejszego wyroku postępowanie zostało zakończone, Sąd zobowiązany był do oceny, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, i czy przewlekłości tej można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa.

Postępowanie wszczęte zostało wnioskiem strony z [...] marca 2004 r. zaś organ administracji zakończył je dopiero dnia [...] listopada 2014 r., wydając w sprawie decyzję administracyjną.

W ocenie Sądu, organ podejmował racjonalne kroki w celu załatwienia wniosku skarżących, od chwili wszczęcia postępowania do momentu zawieszenia postępowania w dniu [...] lipca 2004 r. jednak od chwili wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (podstawą zawieszenia postępowania było oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu) a w szczególności jego uprawomocnienia nie istniały żadne usprawiedliwione przeszkody w kontynuowaniu postępowania i jego zakończenia. Organ miał obowiązek "czuwania" nad tym czy ustała przesłanka, która uzasadniała zawieszenie postepowania.

Od organu rangi centralnej należy oczekiwać, że spełni najwyższe kryteria przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem niniejsza bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziła do rażącego naruszenia Konstytucyjnej zasady prawa jednostki do sprawnego działania organów administracji państwowej, której elementem jest wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, zaistniała bezczynność jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa autorytet organu administracji centralnej.

Uwzględniając nawet specyfikę sprawy, wielość wniosków składanych przez skarżących, jak też ich aktywność procesową we wszczętych postępowaniach, nie sposób zaakceptować sytuacji, w której podstawa zawieszenia postępowania upada, a organ podejmuje czynności po kilku latach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r., w sprawie o sygn. akt sygn. akt II GSK 1164/14 stwierdził – organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, dopuszcza się rażącej bezczynności, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania.

Sąd ocenił, że w sprawie niniejszej, pomimo okoliczności wskazywanych przez organ, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 3000 zł jako sankcji za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Mając zaś na względzie wychowawczą funkcję grzywny uznano, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zaniechań organu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 149 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 tj.).