Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2022 r. znak SKO.NA/4130/45/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia 19 października 2021 roku, znak SKO.NA/4130/28/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r., znak SKO.NA/4130/45/2021, działając na podstawie art. 61a oraz art. 157 § 2 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 października 2021 r., nr SKO.NA/4130/28/2021, o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia spółce A. S.A.S.k.a. zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 4,5% do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa – orzekło w ten sposób, że utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 października 2021 r., nr SKO.NA/4130/28/2021, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszalka Województwa Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami o zawartości powyżej 4,5% do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 23 lipca 2021 r., skierowanym do Marszałka Województwa Małopolskiego, A. M. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 4,5% do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa. We wniosku podniosła, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, została bowiem wydana spółce A. S.A. S.k.a., pomimo że spółka ta nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której prowadzona jest działalność w postaci hurtowego obrotu alkoholem. We wniosku A. M. wyjaśniła, że jest współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 4,11 ha położonej w Z przy ul. [...]. Działka ta była wynajmowana spółce A. do roku 2002, jednak umowa najmu wygasła z dniem 1 maja 2002 roku, a wnioskodawczyni bezskutecznie próbuje spowodować, aby Spółka zaprzestała na tym terenie swojej działalności. Wskazała, że współwłaścicielami tej działki są także L. G. i B. S., którzy są członkami zarządu Spółki i posługując się fałszywymi dokumentami i oświadczeniami powodują, że Marszałek Województwa Małopolskiego wydaje Spółce kolejne zezwolenia na hurtowy obrót alkoholem na tym terenie. Tymczasem wydanie takiego zezwolenia nie jest możliwe obecnie w stosunku do jakiegokolwiek podmiotu, bowiem żaden podmiot gospodarczy nie posiada ważnego tytułu do dysponowania przedmiotową nieruchomością, stanowiącą własność wnioskodawczyni. W związku z tym A. M. zwróciła się o wyeliminowanie odnośnej decyzji z obrotu prawnego jako nieważnej, bo wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r. przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z właściwością.

Postanowieniem z dnia 19 października 2021 r., znak SKO.NA/4130/28/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia spółce A. S.A.S.k.a. zezwolenia na obrót hurtowy napojami o zawartości powyżej 4,5% do 18 % alkoholu, z wyjątkiem piwa. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 3 stycznia 2022 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania – gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź postanowienia o odmowie wszczęcia – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy warunki te nie są spełnione. Badanie podstaw formalnoprawnych powinno zatem dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, a jednocześnie interes prawny. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną w sprawie, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może być nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Gdy ustalenie podstaw formalnoprawnych wniosku wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz następnie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu, ten przypadek w niniejszej sprawie jednak nie występuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że art. 28 k.p.a. zawiera przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie jednak nie wystarczy do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy ma on interes prawny warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Art. 28 k.p.a. nie stanowi zatem samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Podstawę interesu prawnego może stanowić bowiem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarzający dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Przeprowadzona przez organ analiza przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości uzasadnia przyjęcie tezy, że interes prawny przysługuje tylko przedsiębiorcy w jego własnej sprawie administracyjnej. Żaden bowiem przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przyznaje prawa strony innym podmiotom. Wbrew temu, co twierdzi wnioskodawczyni, stroną postępowania w sprawach o udzielenie zezwolenia na hurtowy obrót alkoholem jest wyłącznie podmiot składający wniosek o udzielnie takiego zezwolenia. Tak więc, w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, iż autorka wniosku o jego wszczęcie nie może być uznana za stronę toczącego się postępowania. Wnioskodawczyni może posiadać interes faktyczny w przedmiotowym postępowaniu, na co wskazują podnoszone przez nią w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty dotyczące stosunków własnościowych, należące do zakresu prawa cywilnego. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie występują też przesłanki wskazujące na dotknięcie kwestionowanej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 21 lutego 2022 r. A. M. wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2022 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego:

1) art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez pominięcie w fazie procedowania przez organ administracji zastosowania się do zasady określającej podstawę jego działania na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a także przeprowadzenie postępowania w sposób niestaranny, a co za tym idzie niepoprawny merytorycznie, z naruszeniem zasady zaufania, która powinna się przejawiać nie tylko w bezstronności rozstrzygnięć i dbałości o wyjaśnienie wszelkich – głównie prawnych – aspektów sprawy, lecz także przeciwko naruszaniu interesów strony postępowania; ponadto działania organów administracji powinny prowadzić stronę do przekonania, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu, co nie znalazło odzwierciedlenia w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego, w sytuacji wskazania przez stronę we wniosku ustawowej podstawy wszczęcia postępowania, obligującej organ do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności także z urzędu, które stanowić winno podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zgodnie, z którą organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością oraz zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego;

3) art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego, wskutek ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawczyni we wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy jeśli wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oparty zostaje o przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a., to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje dopiero w fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania, zaś z akt administracyjnych wynika niespornie, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy nieruchomości stanowiącej współwłasność, w związku z czym ta informacja była wystarczająca do dokonania głębszej analizy istnienia interesu prawnego po stronie współwłaściciela nieruchomości, w której usytuowany jest lokal, w stwierdzeniu zaistnienia lub nie przesłanek nieważności decyzji, obejmującej zezwolenie na hurtową sprzedaż napojów alkoholowych w tej nieruchomości, której to analizy i to obszernej organ dokonał w uzasadnieniu postanowienia, czyli poza postępowaniem administracyjnym;

4) art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie postanowienia w sposób naruszający przedmiotowe przepisy, jako że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w sposób przekonywujący, czy brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z urzędu z uwagi na niezasadność argumentów przedstawianych przez skarżącą, czy też z innych przyczyn w sytuacji, gdy postanowienie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a to pierwsze zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a strona z treści postanowienia (osnowa i pozostające w korelacji z nią uzasadnienie) winna uzyskać pełny, wyczerpujący i precyzyjny obraz przysługujących jej praw i obowiązków; nie może być zdana na domyślanie się intencji organu lub poszukiwanie uzasadnienia w zawartości akt administracyjnych i nie jest dopuszczalna sytuacja, aby w motywach postanowienia poszukiwać lub też dopatrywać się sensu rozstrzygnięcia, albowiem czyni to takie postanowienie nieczytelnym dla strony.

Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia tego samego organu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także poprzedzające je postanowienie tego samego organu.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania w drodze postanowienia, zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie organ wskazał na podmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania (postępowania nieważnościowego) – przyjmując, że stroną postępowania w sprawach o udzielenie zezwolenia na hurtowy obrót alkoholem jest wyłącznie podmiot składający wniosek o udzielenie takiego zezwolenia. Zdaniem organu brak legitymacji wnioskodawcy jest oczywisty i tym samym nie wymaga szczegółowego badania w toku postępowania – dlatego też można go stwierdzić już na etapie wstępnym, w drodze postanowienia. Sąd nie podzielił tego stanowiska organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy warto zwrócić uwagę przede wszystkim na argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. (II GSK 1016/20, CBOSA), w świetle której w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie można apriorycznie wykluczyć istnienia interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której działalność jest lub ma być prowadzona. W szczególności spór co do tytułu prawnego do nieruchomości może w okolicznościach konkretnej sprawy wskazywać na istnienie interesu prawnego wspomnianego właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że: "Pozornie odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych (...) dotyczyło jednak statusu strony w postępowaniu w sprawie (wydania albo cofnięcia) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zasadniczo innych stanach faktycznych, np. gdy z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wystąpił właściciel (lub współwłaściciel) nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, w obrębie której prowadzona była sprzedaż alkoholu albo sprawa dotyczyła zezwolenia na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (tzw. małej lub dużej wspólnoty mieszkaniowej) bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli (...), albo orzeczenia odnosiły się do spraw, w których wnioskodawca o wydanie zezwolenia był również współwłaścicielem nieruchomości (sklepu) w budynku wielorodzinnym, a zgodę na sprzedaż alkoholu wydał jego zarządca". Zauważyć też należy, że wnioskodawca w sprawie o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych musi wykazać się tytułem prawnym do lokalu (art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), a wnioskodawca w sprawie o zezwolenie na obrót hurtowy napojami alkoholowymi obowiązany jest złożyć oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w celach przechowywania napojów alkoholowych (art. 9 ust. 3b pkt 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) – okoliczność ta i jej implikacje również powinny być brane pod uwagę przy badaniu interesu prawnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości.

W ocenie Sądu powyższe uwagi można i należy przenieść na grunt sprawy niniejszej, przy czym – co należy podkreślić – na tym etapie jedynie w celu wykazania, że nie zachodzi przypadek oczywistego braku legitymacji procesowej wnioskodawcy (skarżącej) i tym samym nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w drodze postanowienia. Istnienia wspomnianej legitymacji Sąd zatem definitywnie nie przesądza – powinna ona być zbadana w toku postępowania administracyjnego. Takie przesądzenie byłoby obecnie przedwczesne również z tej przyczyny, że w dotychczasowych czynnościach organu (a w konsekwencji również w czynnościach Sądu) nie uczestniczy posiadacz przedmiotowego zezwolenia, który również powinien mieć możliwość wypowiedzenia się co do rozstrzyganych kwestii, nie wyłączając kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy (skarżącej).

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem – ocena dalej idących zarzutów byłaby obecnie przedwczesna. Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie w toku postępowania zbadać legitymację procesową wnioskodawcy (skarżącej) i – w zależności od poczynionych w tej mierze ustaleń – podjąć stosowne czynności.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania. Na kwotę kosztów postępowania złożyła się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem.