III OZ 307/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2025-06-11	
Data wpływu	2025-05-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Go 388/24	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 34 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Powiatu Żagańskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Go 388/24 odrzucające skargę kasacyjną Rady Powiatu Żagańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Go 388/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Żagańskiego z dnia 16 grudnia 2014 r. nr II.18.2014 w przedmiocie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrot kosztów podróży służbowych postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt III II SA/Go 388/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Powiatu Żagańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Go 388/24, sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Żagańskiego z dnia 16 grudnia 2014 r. nr II.18.2014 w przedmiocie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrot kosztów podróży służbowych, na podstawie art. 178 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę kasacyjną i zwrócił z urzędu uiszczony wpis sądowy od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji, stwierdził, że pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. Rada Powiatu Żagańskiego, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego M. C., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, do której dołączona została uchwała Rady Powiatu Żagańskiego z dnia 11 grudnia 2024 r. nr VII.1.2024 w sprawie wyrażenia zgody na wniesienie skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 listopada 2024 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 388/24, sygn. akt II SA/Go 389/24 oraz sygn. akt II SA/Go 390/24 oraz udzielenia pełnomocnictwa radcom prawnym do sporządzenia skarg kasacyjnych i reprezentowania Rady Powiatu Żagańskiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. W § 2 uchwały Rada udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu A. G. oraz radcy prawnemu M. C. do reprezentowania Rady w w/w zakresie.

Pismem sądowym z dnia 31 grudnia 2024 r. pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Rady Powiatu Żagańskiego został wezwany do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez złożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa do wniesienia skargi kasacyjnej, bądź pełnomocnictwa ogólnego do działania w imieniu organu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, udzielonego przez podmiot uprawniony w świetle art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do reprezentowania organu (tj. Starostę Żagańskiego), w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej.

Wraz z pismem z dnia 31 grudnia 2024 r. (data wpływu do Sądu – 3 stycznia 2025 r.) pełnomocnik Rady Powiatu Żagańskiego nadesłał do Sądu – jako uzupełnienie wniesionej wcześniej skargi kasacyjnej – udzielone mu przez Przewodniczącego Rady Powiatu Żagańskiego pełnomocnictwo do reprezentowania Rady przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Go 388/24.

W odpowiedzi na doręczone pełnomocnikowi w dniu 14 stycznia 2025 r. wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej, pełnomocnik Rady ponownie nadesłał pełnomocnictwo udzielone mu przez Przewodniczącego Rady Powiatu Żagańskiego.

Sąd I instancji odrzucił skargę kasacyjną wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie ww. braku formalnego skargi kasacyjnej. Wskazał, że w miejsce prawidłowego wykonania wezwania pełnomocnik złożył (ponownie) pełnomocnictwo udzielone przez Przewodniczącego Rady Powiatu Żagańskiego, które nie odpowiadało treści wezwania Sądu.

Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do dyspozycji przywołanego w wezwaniu Sądu z dnia 13 stycznia 2025 r. przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.) organem uprawnionym do reprezentowania powiatu na zewnątrz jest starosta. Zatem pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania organu w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną powinno zostać udzielone pełnomocnikowi (tj. podpisane) przez Starostę Żagańskiego. Sąd uwzględnił przy tym, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie znajduje per analogiam uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12). Zgodnie z jej treścią w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Rada Powiatu Żagańskiego, reprezentowana przez radcę prawnego. Rada zaskarżyła ww. postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie również w całości, rozpoznanie zażalenia, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• przepisu art. 46 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 178 p.p.s.a., polegające na:

– odrzuceniu skargi kasacyjnej Rady Powiatu Żagańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 listopada 2024r., sygn. akt II SA/Go 388/24 i nieprawidłowym przyjęciu, że Organ na skutek wezwania do uzupełnienia braków formalnych nie dołączył prawidłowego pełnomocnictwa udzielonego przez Starostę Żagańskiego, a to w sytuacji gdy udzielenie takiego pełnomocnictwa - pozostawałoby w oczywistym konflikcie z interesem finansowym Powiatu Żagańskiego, w zakresie ewentualnej konieczności żądania przez Starostę zwrotu diet wypłaconych na rzecz radnych na podstawie wyroku Sądu stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu Żagańskiego z dnia 16 grudnia 2014 r. Nr 11.18.2014 w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych,

– nieuzasadnionym uznaniu, iż pełnomocnictwo udzielone przez Przewodniczącego Rady Powiatu Żagańskiego, nie może stanowić skutecznej podstawy do reprezentowania strony skarżącej kasacyjne, jak również, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne przesłanki mogące wskazywać na konieczność przyznania zdolności procesowej Radzie Powiatu;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

– poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, (Dz. U. z 2024r. poz. 107). Polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż to wyłącznie Starosta Żagański pozostaje organem właściwym do reprezentowania Rady Powiatu Żagańskiego w sprawie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 listopada 2024r., sygn. akt II SA/Go 388/24, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodzi konflikt interesów pomiędzy Starostą Żagańskim, a Radą Powiatu Żagańskiego, a co za tym idzie zachodzą szczególne okoliczności, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia Rady Powiatu prawa do ochrony sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż wniesiona skarga kasacyjna była dotknięta brakiem formalnym w postaci braku pełnomocnictwa udzielonego przez organ uprawniony do reprezentowania Powiatu Żagańskiego, czyli przez Starostę Powiatu Żagańskiego, co wynikało z art. 46 § 3 w zw. z art. 178 in fine p.p.s.a. oraz w zw. z art. 34 ust. 1 cyt. powyżej ustawy o samorządzie powiatowym.

Słusznie również WSA w Gorzowie Wlkp. przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, która, choć została wydana w odniesieniu do zdolności procesowej organów gminy (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 p.p.s.a.), to może mieć co najmniej pomocnicze zastosowanie przy wykładni art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym, w sytuacji gdy przedmiotem skargi uczyniono uchwałę rady powiatu.

Przekładając uzasadnienie uchwały na stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy należałoby stwierdzić, że pierwszy i najważniejszy argument za przyznaniem zdolności procesowej staroście to regulacja zawarta w art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i uznanie, że reprezentowanie powiatu przez starostę, korzystającego z umocowania ustawowego, w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę rady powiatu, nie oznacza nieuprawnionego przenoszenia na starostę przez radę kompetencji do reprezentowania powiatu. O takiej sytuacji nie może być mowy w sytuacji, gdy to starosta jest organem wykonawczym powiatu oraz ustawowym reprezentantem powiatu, a rada powiatu nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy (por. art. 9 ustawy o samorządzie powiatowym). Przepis

art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie wymaga w zasadzie wykładni (clara non sunt interpretanda), nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych, ani podmiotowych ani wyłączeń kompetencji starosty w odniesieniu do reprezentowania powiatu. Rada powiatu, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady.

Nie ma racji składająca zażalenie Rada, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady powiatu prawa do ochrony sądowej. Rada zdaje się nie dostrzegać, że w toku postepowania sądowoadministracyjnego, na wezwanie Sądu (k. 20 i k. 23 oraz k. 43 i k. 44 akt sprawy), powiat był reprezentowany przez Starostę Żagańskiego. To ostatecznie Starosta Żagański złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie w całości (k. 47 – 48 akt sprawy). Trudno zatem uznać zasadność stanowiska składającego zażalenie, że w sprawie mamy do czynienia z jakimkolwiek konfliktem interesów pomiędzy organem wykonawczym a uchwałodawczym powiatu, co miałoby się mieścić się w przewidzianym w uchwale NSA przypadku "szczególnych okoliczności".

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Jedynie dodatkowo NSA wyjaśnia, że przyjął do rozpoznania zażalenie

niepochodzące od organu umocowanego do reprezentacji powiatu, wychodząc z konstytucyjnej zasady prawa do sądu rozumianej jako zakaz zamykania drogi sądowej do kontroli instancyjnej orzeczenia skierowanego do konkretnego podmiotu (w tym przypadku Rady Powiatu Żagańskiego – art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).