Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia [...] w S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Zgromadzenia [...] w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], nr hip. [...] działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego [...], Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] stycznia 2005 r. własność Z. Z., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy z lat 1945/46 wynika, że nieruchomość stanowiła pusty plac. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej wynikało, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia [...] września 1962 r., nr [...] wydanym dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] została przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego.

Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1963r. nr [...], po rozpatrzeniu złożonego w terminie przez pełnomocnika Z. Z. wniosku, odmówiło przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości [...] uzasadniając to jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wielokondygnacyjne.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] marca 1963 r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W.

Postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] marca 1963 r. dokonano wpisu Skarbu Państwa w miejsce Z. Z.

Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt [...] spadek po Z. Z., zmarłej w dniu 25 lutego 1975r., nabyło Zgromadzenie [...].

Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w obręb [...] i składa się z działek nr [...],[...] będących w użytkowaniu wieczystym E. SA, nr [...] – stanowiących własność Skarbu Państwa i nr [...] – własność W.

Zgromadzenie [...], wnioskiem z dnia 8 grudnia 2004 r. wystąpiło do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1963 r., nr [...].

W toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, organ powołał się na treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 45, poz. 50 ze zm.) i wskazał, że w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej obowiązywał Ogólny Plan Zabudowy W. z dnia [...] stycznia 1961 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej w W. Nr [...], który przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie pod parki, skwery i zieleńce, czyli jak stwierdził organ pod miejsca ogólnodostępne o charakterze użyteczności publicznej. W dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywała również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), która w art. 54 ust. 1 przewidywała, iż poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Minister Budownictwa przyjął więc, że skoro przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego było ukierunkowane na użyteczność publiczną, jak również decyzja lokalizacyjna budownictwa mieszkaniowego sankcjonowała zastosowanie art. 54 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., umożliwiało to organowi odmowę przyznania prawa własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Ponadto organ pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o prawie budowlanym (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) inwestor prywatny może dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Tym samym inwestor prywatny nie mógł dokonywać inwestycji w zakresie parków, skwerów i zieleńców jako ogólnodostępnych inwestycji komunalnych.

Mając na uwadze powyższe Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1963 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...].

Zgromadzenie [...] wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. i orzeczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 8 grudnia 2004 r.

Organ nadzoru ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że mimo, iż badane w prowadzonym przed nim postępowaniu decyzje dekretowe nie wymieniają w podstawie prawnej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to nie oznacza to, że wydając ww. rozstrzygnięcia organy dekretowe tych przepisów nie stosowały. W takim przypadku podstawa taka istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się zasada, iż niepowołanie prawidłowej podstawy prawnej, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa i są spełnione przesłanki do jej zastosowania, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Minister Budownictwa wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1963 r. obowiązywał Ogólny Plan Zabudowy W. z dnia [...] stycznia 1961 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...]. Uprawniony geodeta naniósł na barwnym wydruku wykonanym na podstawie tego planu położenie nieruchomości i okazało się, że była ona przeznaczona w planie pod parki, zieleńce i skwery.

Minister Budownictwa zauważył, że w tak zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie było możliwe dalsze korzystanie z przedmiotowego gruntu przez byłego właściciela. Przeznaczenie gruntu pod parki, zieleńce i skwery oznacza bowiem, że teren ten miał być urządzony w taki sposób, aby zachował charakter ogólnodostępny czyli z wykorzystaniem na cele publiczne, a oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych.

Minister Budownictwa przyznał, że rozstrzygniecie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1963 r. oparte zostało na błędnych przesłankach faktycznych, jednakże w jego ocenie nie wpłynęło to na ocenę zasadności rozstrzygnięcia w takim stopniu, że niezbędna jest jego eliminacja. Naruszenie to nie posiada charakteru rażącego, bowiem ewentualne rozstrzygnięcie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wydane z prawidłowym uzasadnieniem, również zawierałoby odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego.

Wobec powyższego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych.

Na powyższą decyzję Zgromadzenie [...] w S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie lub o stwierdzenie jej nieważności.

W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, że Minister Budownictwa, bezpodstawnie dokonał oceny decyzji dekretowych przy uwzględnieniu treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Strona zaznaczyła, że skoro w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1963 r. nie wskazano jako podstawy prawnej art. 54 ust. 1 ww. ustawy to taka podstawa prawna tej decyzji nie może być "dodana" w postępowaniu nadzorczym. Skarżące Zgromadzenie nie zgodziło się ze stwierdzeniem organu nadzoru, że nawet gdyby postępowanie zakończone badaną decyzją było prowadzone prawidłowo i tak zostałaby wydana decyzja odmawiająca ustanowienia prawa własności czasowej dla przedmiotowej nieruchomości.

Podkreślono, że z punktu widzenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy bez znaczenia w sprawie pozostaje decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1962 r., gdyż dla odmowy przyznania prawa do gruntu były miarodajne wyłącznie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona zarzuciła również, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1963 r. jest błędna i rażąco narusza prawo z tego względu, iż utrzymuje w mocy decyzję pierwszej instancji o odmowie przyznania prawa własności czasowej wobec przeznaczenia nieruchomości na cele określone w decyzji lokalizacyjnej (pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne), gdy tymczasem przeznaczenie to – jak obecnie twierdzi Minister - było odmienne, bo przewidywało teren pod parki, zieleńce i skwery. Skarżący podniósł ponadto, że Minister Gospodarki Komunalnej utrzymując w mocy wadliwe orzeczenie organu pierwszej instancji rażąco naruszył prawo, ponieważ żaden przepis nie zabraniał realizacji na nieruchomości zabudowy wielorodzinnej przez osoby fizyczne, a po drugie dlatego, że utrzymywał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji wskazujące wadliwe przeznaczenie przedmiotowego gruntu względem prawdziwego przeznaczenia w planie. Organy wydające decyzje dekretowe naruszyły przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ponieważ mając obowiązek uzyskania informacji o przeznaczeniu nieruchomości w planie zabudowania, oraz rozważenia czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w planie dla danej nieruchomości nie udowodniły sprzeczności między korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym w dniu wydania orzeczenia planem zabudowy.

Organ rozpatrując wniosek dekretowy winien poznać zamierzenia wnioskodawcy co do wykorzystania nieruchomości i dopiero wówczas ocenić czy realizacja celu publicznego da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez właścicieli.

Skoro funkcje publiczne mogły być wykonywane również na własności prywatnej, to brak było dostatecznych podstaw do odmowy ustanowienia na rzecz byłych właścicieli prawa do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 107 § 3 kpa (ówcześnie obowiązujący 99 § 3 kpa) z uwagi na brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności stwierdzenia na jakich dowodach oparł się organ wydający decyzję.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, a stanowią jedynie powtórzenie tych do których już ustosunkowano się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ zaakcentował jedynie, że mając na uwadze treść art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70) należy przyjąć, że ww. przepisem sanowane zostały decyzje odmowne, jeżeli odpowiadały celowi określonemu w art. 3 ust. 2 tej ustawy, to znaczy nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga niniejsza jest zasadna.

Z treści zaskarżonych decyzji oraz z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika, że postępowaniem nadzorczym przeprowadzonym Ministra Budownictwa objęte były decyzje Prezydium Rady Narodowej W. oraz Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wynika, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina była zobowiązana taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Uwzględniając powyższe organ nadzoru miał obowiązek ustalić czy organy, które wydały decyzje dekretowe zastosowały się do wyżej wymienionych przesłanek załatwiając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej odmownie, jak również czy przed wydaniem decyzji w sposób zgodny z prawem przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Gdyby okazało się, że postępowania administracyjne prowadzone zarówno przez Prezydium Rady Narodowej jak i Ministra Gospodarki Komunalnej dotknięte były w tym zakresie wadą, organ nadzoru miał obowiązek sam poczynić stosowne ustalenia, niezbędne dla oceny weryfikowanych decyzji.

Stwierdzić należy, że zasady te w niniejszej sprawie zostały naruszone.

Minister Budownictwa zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w toku ponownego rozpatrywania sprawy przyjął bez dokonywania niezbędnych ustaleń w tym względzie, że w dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywał Ogólny Plan Zabudowy W. z dnia [...] stycznia 1961 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...]. Tymczasem w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak jest dokumentu, który potwierdzałby powyższą okoliczność. Zauważyć należy, że wniosku takiego nie można wyprowadzić z treści pisma Archiwum W. z dnia 9 sierpnia 2004 r. adresowanego do M. S., do którego dołączone zostały barwne wydruki wykonane na podstawie Ogólnego Planu W. Etapowego i Kierunkowego uchwalonego przez Prezydium Rady Narodowej W. dnia [...] stycznia 1961 r. Minister nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy istotnie wskazany plan obowiązywał w dacie wydania odmownych decyzji dekretowych.

Wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 24 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 47 ze zm.) plany miejscowe uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu tego planu. W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W. i [...] Zespołu Miejskiego, ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. RP, nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim.

Brak ustaleń dotyczących opublikowania przedmiotowego planu, a co za tym idzie jego obowiązywania w dacie wydania decyzji dekretowych, poddaje w wątpliwość prawidłowość przyjętej w decyzjach Ministra Budownictwa konkluzji, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej była zgodna z prawem. Nie można bowiem uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych jeżeli organ nadzoru nie sprawdził, czy nadesłany przez Archiwum W. plan był uchwalony i obowiązywał w dacie wydania decyzji, dopiero wówczas organ winien sprawdzić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie i ocenić czy decyzja Prezydium Rady Narodowej W. i decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej były zgodne z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Skoro w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] stycznia 1963 r. podano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego (bez wskazania tego planu) nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo wielokondygnacyjne, co powtórzone zostało w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 1963 r. z tym większą starannością kwestie te należało wyjaśnić w postępowaniu nadzorczym.

Podzielić należy wyrażony w skardze pogląd, że przy ocenie decyzji dekretowej organ nadzoru nie miał podstaw, by odwoływać się do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Badane decyzje zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Przepis art. 54 ust. 1 nie miał zastosowania w postępowaniu dekretowym. Z uwagi na odmienność obu regulacji, odrębny tryb postępowania za nieuprawnione uznać należało badanie przez Ministra Budownictwa legalności decyzji dekretowych wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, również w oparciu o ww. przepis art. 54 ust. 1.

Dodatkowo zauważyć należy, iż w świetle dokumentacji sprawy wątpliwości budzą ustalenia Ministra, że obecnie przedmiotowa nieruchomość składa się z działek [...],[...],[...] i [...]. Kwestia ta, mająca istotne znaczenie w sprawie, w tym m. in. dla ustalenia kręgu stron postępowania nadzorczego winna być wnikliwie wyjaśniona.

Wobec powyższego stwierdzić należało, że obydwie kwestionowane decyzje naruszają również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3. Wskazane wyżej wady rozstrzygnięć podjętych w sprawie wniosku Zgromadzenia [...] w S., jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych Minister Budownictwa winien w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z powyższymi wskazówkami, a następnie ocenić czy kwestionowane decyzje rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.