II SA/Łd 343/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-08-06	
Data wpływu	2014-03-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Stępień
Arkadiusz Blewązka
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 152, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 29 ust. 2 pkt 1art. 49b; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80. art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 6 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kanalizacji deszczowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 162 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu nakazał Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Ł. rozbiórkę wykonanej kanalizacji deszczowej w chodniku ulicy A i na terenie działki nr 97 położonej w miejscowości W. ul.A 8, należącej do M. W.-B., wykonanej bez wymaganego zgłoszenia.

W uzasadnieniu decyzji organ stopnia powiatowego wyjaśnił, iż z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 18 czerwca 2013 r. wynika, iż działka nr 97 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wybudowanym w latach 1957-1960 przez poprzednich właścicieli – rodziców M. W.-B. Do budynku mieszkalnego od strony zachodniej dobudowany jest budynek gospodarczy z elementów prefabrykowanych betonowych ogrodzeniowych. Z kolei z oświadczenia przedstawiciela Urzędu Gminy W. wynika, iż na podstawie porozumienia zawartego w dniu 1 października 2012 r. Gmina W. wykonała roboty budowlane polegające na wykonaniu włazu żeliwnego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w chodniku przy budynku gospodarczym strony na zakrytej studzience kanalizacji deszczowej kostką betonową. Następnie od tej studzienki wykonano rurą PCV długości 1,5m w chodniku drogi wojewódzkiej nr [...] i długości 12,5m na terenie działki nr 97 odprowadzenie wód opadowych z drogi wojewódzkiej. Przedstawiciel Gminy oświadczył, iż roboty budowlane wykonane były w okresie październik-listopad 2012 r., konieczność wykonania tych robót spowodowana była zalaniem posesji i budynku gospodarczego przez istniejący zniszczony kolektor kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z drogi wojewódzkiej nr [...].

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż zakres wykonanych robót podlega regulacjom art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zakres wykonanych robót w sprawie w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ustalił, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł., jak i Gmina W. nie dokonali zgłoszenia w organie właściwym. Biorąc zaś pod uwagę, że kanalizacja deszczowa odprowadza wody opadowe z drogi wojewódzkiej, którego zarządcą jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. organ postanowieniem z dnia [...] zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich do przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia określonych dokumentów m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunków wykonanej kanalizacji deszczowej wraz z opisem, projektu zagospodarowania działki oraz zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, iż w postanowieniu z dnia [...] zawarte zostało pouczenie, że niespełnienie w wyznaczonym terminie opisanego obowiązku spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. nie wykonał nałożonego ww postanowieniem obowiązku rozbiórki, co skutkować musiało nałożeniem obowiązku stosownie do art. 49b ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Dróg Wojewódzkich zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 §1, art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w szczególności z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie dlaczego i na podstawie jakich dowodów oraz przepisów organ ustalił, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. wykonał kanalizację deszczową zważywszy, iż istniejący wpust deszczowy w pasie drogi nr [...] nie został wybudowany przez odwołującego. Funkcjonował przed 1999 r., w którym ulica A została przejęta przez Zarząd Województwa [...] stając się drogą wojewódzką. Wody opadowe z pasa ulicy A zostały wprowadzone przed 1999 r. przez teren działki M. W.-B. do istniejącego rowu otwartego, który w miarę zagospodarowania terenów, przez które przebiegał, był zabudowywany rurami betonowymi stając się w efekcie takich działań kanałem deszczowym. Strona zwróciła uwagę, iż budynek gospodarczy na terenie działki nr 97, a który stoi na kanale deszczowym został wybudowany bez wymaganego zezwolenia. Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podkreślił, iż nie ma prawnych możliwości podejmowania działań na terenie prywatnym, nie stanowiącym pasa drogowego drogi wojewódzkiej, a nadto, iż prac nie przeprowadził Zarząd Dróg Wojewódzkich jednak odbyły się one za zgodą właścicielki działki nr 97.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przywołując stan faktyczny sprawy podkreślił, iż w dniu 20 maja 2013 r. przeprowadził oględziny ustalając, iż na działce nr 97 znajduje się kolektor deszczowy o średnicy 500mm, wykonany z kręgów betonowych. Kolektor służy odwodnieniu ulicy A – DW [...] oraz częściowo ulicy B. Według oświadczenia przedstawiciela Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. i przedstawiciela Urzędu Gminy W. prawdopodobnie do 1993 roku (do czasu budowy kanalizacji sanitarnej) kolektor deszczowy pełnił funkcje kanału ogólnospławnego. Przedmiotowy kolektor biegnie od ulicy A poprzez działkę nr 97 pod garażem i dalej w kierunku ulicy C, pod D, pod terenem parafialnym do rzeki N. Uczestnicy kontroli oświadczyli zgodnie, iż kolektor istniał przed 1996 rokiem a inwestor jest nieznany. Ustalono także, iż w październiku 2012 roku na podstawie porozumienia z dnia [...] pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Gminą W., oraz pisma właścicieli działki nr 97, zostało wykonane uszczelnienie kolektora pod garażem poprzez wsunięcie rur PCV o długości 16m do wysokości studzienki, która została zlikwidowana. W dalszym przebiegu wymieniono stare kręgi betonowe na nowe do załamania kolektora na działce nr 100. W miejscu załamania wybudowano nową studnię z kostki betonowej głębokości 1m, następnie czyszczenie i odmulanie kolektora na długości 60m, roboty zostały wykonane w ramach awarii. Wykonawcą robót była gmina, na roboty te nie okazano zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, kolektor nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód do rzeki. Droga wojewódzka nr [...] posiada jezdnię o szerokości 7,9m o nawierzchni bitumicznej, spadek daszkowy, obustronny chodnik z kostki betonowej szerokości 2m od strony południowej i 3m strona północna od strony posesji nr 8, krawężnik wysokości 10-12cm, obniżony w miejscach zjazdów, spadek chodnika jednostronny w stronę ulicy w kierunku pól. Według oświadczenia właścicielki działki nr 97 przy silnych opadach deszczu zdarza się, że woda przelewa się ponad krawężnik. Właścicielka wniosła do protokołu, że żąda odcięcia i likwidacji kolektora przebiegającego przez jej działkę oraz odszkodowania za korzystanie z terenu działki od zarządcy drogi za 10 lat wstecz. Zaś w przypadku pozostawienia kolektora o sukcesywne wypłacanie odszkodowania za korzystanie z działki – służebność przesyłu. Właścicielka dodała, iż w chwili obecnej nie jest w stanie ocenić, czy uszczelnienie kolektora zahamowało podtapianie nieruchomości. Według oświadczenia przedstawiciela Zarządu Dróg Wojewódzkich kratki wpustowe jezdni są drożne, nie stwierdza się zastoin wody na jezdni i chodnikach. Zarząd Dróg Wojewódzkich zwrócił się do PINB o sprawdzenie legalności kolektora deszczowego oraz budynku garażowego na działce nr 97 usytuowanego na kolektorze. Według oświadczenia przedstawiciela Gminy od dnia odbioru uszczelnienia i czyszczenia kanału z dnia [...] na zadaniu "Poprawa stanu odwodnienia drogi wojewódzkiej nr [...], ul. A w W., na odcinku od km 25+400-25+262" nie było zgłoszeń awarii na przedmiotowym odcinku, od ulicy A do ulicy C. W trakcie kontroli właścicielka działki nr 97 oświadczyła, iż żąda natychmiastowej likwidacji kolektora deszczowego przebiegającego przez jej działkę. Podczas kontroli zobowiązano Zarząd Dróg Wojewódzkich do dostarczenia do organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego do dnia 25 maja 2013 r. uchwały sejmiku Samorządu Województwa [...] o zaliczeniu drogi do kategorii dróg wojewódzkich oraz ustaleniu jej przebiegu. Pismem z dnia [...] organ stopnia wojewódzkiego przekazał skargę właścicielki działki nr 97 do organu I instancji, następnie wszczęte zostało postępowanie z urzędu w sprawie legalności budowy kolektora. W dniu 18 czerwca 2013 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na miejscu. Ustalił m.in., iż budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. Z kolei na budowę budynku gospodarczego dostawionego do budynku mieszkalnego właścicielka przedłożyła zezwolenie na budowę z dnia [...], z którego wynika, iż pozwolenie dotyczy budowy szopy drewnianej krytej papą. Według oświadczenia właścicielki jej rodzice wybudowali szopę w 1961 r. W 1982 r. rodzice konstrukcję drewnianą ze względu na zły stan techniczny zastąpili elementami z płyt betonowych. Nie stwierdzono prowadzenia przy budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym robót budowlanych wymagających pozwolenia bądź zgłoszenia.

Przechodząc do meritum organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania wykazane zostało, iż kolektor deszczowy w pasie drogi nr [...] funkcjonował już przed 1966 r. Natomiast w 2012 r. na podstawie opisanego już porozumienia przeprowadzone zostały określone roboty budowlane. Wykonawcą tych robót była Gmina W., której powierzone zostało zadanie samorządu województwa z zakresu zarzadzania drogami wojewódzkimi i otrzymała na ten cel dotację. W ocenie organu poza sporem pozostaje także, że roboty budowlane przy spornej kanalizacji zostały wykonane samowolnie, bowiem w aktach brak dokumentu wskazującego, że inwestor dokonał wymaganego prawem zgłoszenia. W związku z tym organ I instancji poprzedził zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki, podjęciem czynności zmierzających do zalegalizowania zrealizowanej budowy. Mając na uwadze, iż sporna kanalizacja odprowadza wody opadowe z drogi wojewódzkiej nr [...], która znajduje się pod zarządem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. postanowieniem z dnia [...] organ I instancji umożliwił legalizację wykonanych robót i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, z którego to obowiązku Zarząd nie wywiązał się. Co za tym w pełni zasadne było nałożenie obowiązku rozbiórki jak przewiduje art. 49b ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez wadliwe uznanie, że strona skarżąca wybudowała kanalizację pomimo, że została ona wybudowana przed 1999 roku tj. istniała już w dacie przejęcia z mocy prawa drogi nr [...] przez Województwo [...] i przekazana stronie skarżącej. Nadto wadliwe ustalenie, iż prace remontowe wykonała strona skarżąca gdy z zawartego porozumienia wynika, iż Gmina W. przejęła zadanie polegając na wykonaniu prac remontowych przy kanalizacji deszczowej. Naruszenie art. 9 i art. 11, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Nadto naruszenie art. 49b ust. 1-3 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mają one zastosowanie do prac remontowych na istniejącym obiekcie budowlanym, w sytuacji gdy przepisy te dotyczą budowy nowych obiektów, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu w sprawie, będące wynikiem błędnego przyjęcia, że przepisy te mogą być zastosowane do prowadzonych prac remontowych na wybudowanym dużo wcześniej obiekcie, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tych przepisów nakazuje przyjąć, że mają zastosowanie wyłącznie do budowy nowych obiektów. Nadto strona powtórzyła za odwołaniem, iż nie jest podmiotem, który wykonał sporne prace, nie jest inwestorem zatem nie powinna być do niego adresowana zaskarżona decyzja. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jak również postanowienie organu I instancji wydane w toku postępowania, naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji oraz wspomnianego postanowienia organu I instancji z dnia [...]. Kontrola postępowania, zgromadzonych w jego toku dokumentów a przede wszystkim podjętych rozstrzygnięć uzasadnia w ocenie sądu wydanie orzeczenia o wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego. Jednocześnie za zasadne uznać należało zarzuty skargi, gdyż postępowanie poprzedzające wydanie przedmiotowych rozstrzygnięć dotknięte jest szeregiem uchybień procesowych.

Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń podkreślić trzeba, iż organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 8 k.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zebranym przez organ i winna być poparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Jednocześnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Zgodnie bowiem z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Z kolei uzasadnienie decyzji winno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w postępowaniu administracyjnym, spoczywa na organie, zaś sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do kompetencji sądu orzekającego należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2013 r., sygn.akt II SA/Go 637/13; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2-13 r., sygn.akt II SA/Po 943/13 oraz z dnia 10 października 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 264/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy administracji, mimo wyraźnej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadziły postępowania wyjaśniające w ograniczonym zakresie i bez poszanowania powyższych zasad.

W ocenie sądu zwrócić trzeba uwagę, iż postępowanie wszczęte zostało z urzędu, dopuszczalność takiej procedury nie budzi zastrzeżeń. Postępowanie zostało wszczęte w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych przy remoncie kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. 97 położnej w miejscowości W. ul.A 8, w tym kierunku prowadzone było od początku postępowanie. Taki zakres postępowania został oznaczony w decyzji organu I instancji oraz w poprzedzającym jej wydanie postanowieniu z dnia [...]. Niemniej jednak lektura uzasadnień wydanych rozstrzygnięć budzi wątpliwości. Akta sprawy wskazują, że organ dążąc do ustalenia stanu faktycznego przeprowadził odpowiednie czynności, w tym oględziny na miejscu. W następstwie ustalił, iż na podstawie porozumienia zawartego w dniu [...] Gmina W. wykonała roboty budowlane polegające na: wykonaniu włazu żeliwnego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w chodniku przy budynku gospodarczym strony na zakrytej studzience kanalizacji deszczowej kostką betonową; następnie od tej studzienki wykonano rurą PCV długości 1,5m w chodniku drogi wojewódzkiej nr [...] i długości 12,5m na terenie działki nr 97 odprowadzenie wód opadowych z drogi wojewódzkiej. Przedstawiciel Gminy oświadczył, iż roboty budowlane wykonane były w okresie października-listopada 2012 r., konieczność wykonania tych robót spowodowana była zalaniem posesji i budynku gospodarczego przez istniejący zniszczony kolektor kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z drogi wojewódzkiej nr [...]. Robot te zakwalifikowano jako remont istniejącej kanalizacji deszczowej. Wskazując na powyższe organ I instancji dalej stwierdził, iż skoro kanalizacja deszczowa odprowadza wody opadowe z drogi wojewódzkiej nr [...], którego zarządcą jest strona skarżąca, to jest to podmiot, na którego należy nałożyć obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów, stosownie do art. 49b ust. 2 ustawy (postanowieniem z dnia [...]). I dalej, w konsekwencji nie wywiązania się z nałożonego obowiązku jest to podmiot, na którego należy nałożyć nakaz rozbiórki wykonanej kanalizacji deszczowej. W żadnym z omawianych rozstrzygnięć organu I instancji nie sposób odnaleźć uzasadnienia dla sposobu oznaczenia podmiotu zobowiązanego, ani zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 49b ustawy. W przedmiotowym postanowieniu organ przywołuje określone fakty, ale nie wyjaśnia jak ma się ustalenie, iż roboty budowlane wykonała Gmina W. do nałożenia określonych obowiązków na zarządcę drogi, a nadto dlaczego w oparciu o art. 49b. Wszak w toku postępowania wyraźnie wskazano, że roboty budowlane polegały na remoncie kanalizacji deszczowej. Takie ustalenie czyni zasadnym również zarzut skarżącego naruszenia przez organy prawa materialnego – art. 49b ustawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wskazany przepis art. 49b ma zastosowanie do obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, a więc objętego dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy. Nie ma on natomiast zastosowania do robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 ustawy. Z ustaleń organu wynika zaś, że wykonano roboty budowlane polegające na remoncie kanalizacji deszczowej, co spełnia dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy. W ustalonym stanie faktycznym (roboty budowlane polegające na remoncie ) zastosowanie winien znaleźć tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. uchwała NSA z dnia 15 maja 2000r. sygn. akt. OPS 20/99, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt. II SA/Gd 684/12 – dostępne pod adresem http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ nie przypisał ustaleniom faktycznym odpowiednich przepisów prawa, nie wywiązując się tym samym z podstawowych zasad postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż nie została zrealizowana zasada przekonywania, brak jest wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Warto zwrócić uwagę, iż organ I instancji w uzasadnieniu merytorycznym swej decyzji w zasadzie ograniczył się do powtórzenia uzasadnienia swego poprzedniego rozstrzygnięcia i dodania, iż nakaz rozbiórki jest konsekwencją nie wywiązania się z obowiązku nałożonego poprzedzającym je postanowieniem. Dodatkowo stwierdzić trzeba, iż nie jest możliwa pełna weryfikacja ustaleń organu, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentacji, na którą się organ powołuje – porozumienia w sprawie poprawy stanu odwodnienia. I co ważne, w odwołaniu od opisanej decyzji organu I instancji, strona skarżąca zarzuciła naruszenie procedury administracyjnej oraz zakwestionowała ustalenie, iż jest podmiotem obowiązanym do realizacji postanowień decyzji. Podważyła również możliwość realizacji tak zakreślonego obowiązku, wobec nie budzącego wątpliwości faktu, iż działka nr 97 stanowi własność prywatną osoby fizycznej.

Niewątpliwie zaś, istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. W szczególności obowiązany jest ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r., sygn.akt II SA/Wr 488/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn.akt III SA/Wa 3451/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 1000/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn.akt IV SA/Wa 622/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W warunkach niniejszej sprawy organ II instancji w sposób nieuprawniony odstąpił od tak rozumianego rozpatrzenia sprawy.

To organ administracyjny będąc "gospodarzem postępowania" określa kierunek jego prowadzenia i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (vide: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7).

Zaznaczyć trzeba, iż żaden z przepisów zapisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które w pełni winny być zastosowane przez organy nadzoru budowlanego, nie dopuszcza odstąpienia od jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Te właśnie podstawowe zasady stoją na straży nie budzącemu wątpliwości ustaleniu kto w danym postepowaniu – w zależności od wyniku czynionych ustaleń faktycznych – będzie podmiotem zobowiązanym, czy w warunkach określonego stanu faktycznego jest dopuszczalne zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego i czy podmiot na którego dany obowiązek zostanie nałożony ma faktyczną i prawną możliwość wywiązania się z niego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi, wyjaśniając wszechstronnie okoliczności sprawy zarówno w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym, a następnie dokonać prawidłowej subsumcji i wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

LP