Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 ( trzysta ) złotych.

Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia

4 maja 2017 r., Stowarzyszenie Ekologiczne A. w Ś. (dalej: "Stowarzyszenie") wniosło o uchylenie w całości uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] [...]. W obszernej skardze zarzucono m.in. naruszenie przepisów: Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 39, art. 64 ust. 2, art. 68 ust. 3 i 4, art. 74 ust. 1, art. 82), Kodeksu Postępowania Administracyjnego (art. 6 – art. 8, art. 31 i art. 84 § 1), ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5) oraz ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jako podstawę do wniesienia skargi wskazano art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z treści skargi wynika, że Stowarzyszenie kwestionuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym rozwiązań planistycznych dla terenów oznaczonych w planie symbolem [...] i [...], ustalonych w formie przeznaczenia uzupełniającego – tereny infrastruktury technicznej – telekomunikacja. Nadto zawarto szereg zarzutów odnoszących się do istniejących stacji bazowych telefonii komórkowej zlokalizowanych na terenie [...] i [...], wskazując jednocześnie na szkodliwe skutki oddziaływania elektromagnetycznego smogu na zdrowie i życie mieszkańców oraz obniżenie wartości mieszkań w sąsiedztwie telekomunikacyjnych obiektów technicznych. Podniesiono również brak sporządzenia obligatoryjnych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi, kwestionując jednocześnie interes prawny/uprawnienie Stowarzyszenia, które mogło zostać naruszone zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów organ nie znalazł podstaw do ich przyjęcia uznając je za bezzasadne.

Zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2017 r. skarżącego wezwano do usunięcia braków formalnych skargi pod rygorem jej odrzucenia poprzez określenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżoną uchwałę.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że podstawowym interesem społecznym jest zachowanie zdrowia, życia, użyteczności mieszkań i ekologiczne bezpieczeństwo chronione prawnie przez Konstytucję i ustawy, natomiast naruszenie powołanych przepisów prawa przez Radę Miejską w Ś. stanowi naruszenie interesu prawnego społeczeństwa [...] oraz Stowarzyszenia. Dalej wskazano m.in., że "zalegalizowanie" skarżoną uchwałą natężenia elektromagnetycznego smogu na terenach [...] i [...] spowoduje negatywne skutki dla zdrowia i życia mieszkańców oraz spadek wartości użytkowej i rynkowej mieszkań zlokalizowanych w tym obszarze. Tym samym uchwała zdaniem skarżącego narusza interes prawny społeczeństwa [...], a także społeczne wysiłki Stowarzyszenia w zakresie powstrzymania degradacji środowiska. Z przedłożonego do akt Regulaminu Działalności Stowarzyszenia wynika ponadto, że do jego celów należy szeroko pojęta działalność na rzecz ludności i środowiska.

Na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. przedstawiciel Stowarzyszenia podtrzymując skargę w całości oświadczył, że skarga została złożona w imieniu Stowarzyszenia z powołaniem się na statut, bowiem stowarzyszenie brało aktywny udział w procesie tworzenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wobec niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do wymagań przepisu szczególnego podlegała odrzuceniu.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g., tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.

– w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., tj. na dzień wniesienia skargi – znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017 r., poz. 935) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do złożenia skargi wyłącznie ze względu na własny interes prawny, a więc tym samym nie uprawnia do złożenia skargi w interesie publicznym. Złożenie przez organizację społeczną skargi w w/w trybie będące realizacją jej celu statutowego, nie jest działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego, obiektywnego i realnego interesu prawnego, ale stanowi działanie w obronie interesu publicznego, a ten nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu. Jednocześnie legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem. Tym samym zaskarżona uchwała musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 2a tej ustawy, gdzie wskazuje się, że skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Tym samym nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 k.p.a., dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia

5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 507/13, LEX nr 1425007; wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 14.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1017/12, LEX nr 1287169; wyrok NSA z dnia 12 października 2001 r., II SA 138/01, LEX nr 55312).

Należy wskazać, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej – actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ale równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień obywatela lub ich grupy, bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w sposób prawnie związany (sygn. akt. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84).

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, która to narusza jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje dodatkowo, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały

z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza chronionego prawem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, natomiast obowiązek wykazania indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, a także ich naruszenia w chwili wnoszenia skargi spoczywa na skarżącym (wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 785/15, LEX nr 1998862; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, LEX nr 1123130).

Skarżący uzasadniając swój interes prawny wskazał na istnienie interesu społecznego, tj. zachowanie zdrowia, życia, użyteczności mieszkań i ekologiczne bezpieczeństwo chronione przez Konstytucję i ustawy, których naruszenie przez Radę Miejską w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny społeczeństwa [...] w Ś. oraz Stowarzyszenia. Na rozprawie dodatkowo skarżący wskazał, że skarga jest złożona w imieniu Stowarzyszenia z powołaniem się na statut, bowiem Stowarzyszenie brało aktywny udział w procesie tworzenia miejscowego planu. Znajdujący się w aktach sprawy regulamin działalności Stowarzyszenia określa, że jego celem jest szeroko pojęta działalność na rzecz ludności i środowiska, rozumianego jako wszelkie elementy przyrodnicze i środowiskowe.

Jak wynika z okoliczności sprawy, Stowarzyszenie nie wniosło skargi jako podmiot, którego uprawnienia zostały naruszone uchwałą, ani też jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy, lecz jako organizacja społeczna. W takim wypadku skarga przez nią wniesiona byłaby dopuszczalna tylko wtedy, jeżeli istniałaby norma prawna, która dla organizacji społecznej takie uprawnienie by przewidywała, przy czym w obowiązującym porządku prawnym takiej normy brak. Okoliczność tego rodzaju, że Stowarzyszenie powołało się na swoją działalność statutową na rzecz ogółu ludności, nie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego.

Należy podkreślić, że skargę uregulowaną w art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. można wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, po uzyskaniu ich pisemnej zgody. Wykluczone jest skarżenie uchwały w interesie bliżej nieoznaczonych osób – w niniejszej sprawie – mieszkańców [...], które objęte zostało miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla skutecznego wniesienia skargi niezbędnym jest bowiem wykazanie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą

a własną sytuacją prawną przy czym związek ten musi skutkować następstwem w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na skarżącego. Działania z powołaniem na własny cel statutowy – ochronę ludności przed zmianami w naturalnym środowisku na skutek postanowień miejscowego planu – nie sposób uznać za działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, lecz w obronie interesu publicznego, które to nie upoważnia do wystąpienia ze skargą na wskazanej podstawie.

W ocenie Sądu przytaczana przez Stowarzyszenie argumentacja dotycząca zaistniałych naruszeń prawa w zakresie podnoszonej ogólnie rozumianej potrzeby ochrony środowiska lokalnego, nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego skonkretyzowanego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Ś. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli bowiem przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał samorządu gminy przez każdego,

to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna

– dla skutecznego wniesienia skargi – wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza – w ocenie skarżącego – interesy mieszkańców Gminy.

Ostatecznie należy podkreślić, że interesu prawnego stowarzyszenia nie można również upatrywać w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Przepis ten nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska

o istnieniu legitymacji procesowej. Zarówno ta, jak i pozostałe regulacje przedmiotowej ustawy dotyczą indywidualnych spraw rozstrzyganych

w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest akt prawa miejscowego. Powoływana przez stronę skarżącą ustawa nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew stanowisku skarżącego, że jego interes prawny wiązać należy również z faktem, że Stowarzyszenie brało aktywny udział w procesie tworzenia zaskarżonego miejscowego planu należy wskazać, że procedura uchwalania mpzp jest procedurą sformalizowaną, przewidującą udział społeczeństwa w procesie planistycznym, m.in. poprzez składanie wniosków, uwag i udział w dyskusji publicznej nad projektami tych aktów prawnych. W tych procedurach może uczestniczyć każdy, niezależnie od tego czy posiada interes prawny i czy został on naruszony. Brak jednak jakichkolwiek podstaw do uznania, że z tego faktu można wywodzić uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi.

Z uwagi na fakt, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w punkcie I postanowienia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie 300 zł.