Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w N[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 991/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w N[...] na uchwałę Rady Miejskiej w N[...] z dnia 30 [...] r. nr X[...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy N[...] oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., II SA/Bd 991/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] nad [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nad [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] nad [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w [...] nad [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 42 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przede wszystkim w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędne przyjęcie, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] przez zastosowanie tej normy procesowej;

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 42 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przede wszystkim w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez niezastosowanie tego przepisu w warunkach, kiedy skarga podlegała oddaleniu;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, które konkretnie przepisy kwestionowanej uchwały świadczą o jej generalnym i abstrakcyjnym charakterze i o tym, że jest ona aktem prawa miejscowego;

4) art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych przez błędne przyjęcie, iż przepisy te mają zastosowanie do kwestionowanej uchwały oraz przez błędne przyjęcie, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w [...] nad [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Trafnie w okolicznościach badanej sprawy zakreślono pole występowania kontrowersji wskazując, iż istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy jest aktem prawa miejscowego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] nad [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a tym samym podlega ogłoszeniu w urzędowym publikatorze dla możliwości jej wejścia w życie. Odnosząc się do tej kwestii wypada zauważyć, iż uchwała ta została podjęta na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856 ze zm.), dalej jako "u.o.z.", a tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, iż uchwała tego rodzaju stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest aktualnie w tej kwestii jednolite (vide: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 249/21; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., II OSK 2040/18; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., II OSK 971/19; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2019 r., II OSK 3136/17; wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r., II OSK 3758/18; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r., II OSK 661/17; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., II OSK 1574/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 725/17; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II OSK 268/16; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 3051/15; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., I OSK 57/22; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., I OSK 45/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2016.296 ze zm.). dalej jako "ustawa publikacyjna", skoro zaskarżona uchwała po jej uchwaleniu nie została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a jej wejście w życie następowało w dniu uchwalenia, z pominięciem koniecznej ww. urzędowej publikacji. Powyższe stanowi o istotnej sprzeczności z prawem podjętej uchwały, skutkującej nieważnością zaskarżonego aktu (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

Stanowisku autora kasacji o naruszeniu przez Sąd I instancji prawa wskutek uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego przeczy także postępowanie Rady Miejskiej w [...] nad [...], która ex post wyraźnie dostrzegła charakter prawny zaskarżonej uchwały i podejmując w dniu [...] lipca 2017 r., nr [...] kolejną uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017, doprowadziła do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] zarówno nowej uchwały, jak i zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 2017 r.

Dochodząc do przekonania, iż uchwała podjęta w trybie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, sądy administracyjne wskazywały, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera normy o mieszanym charakterze. Obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera także postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Z jednej strony uchwała stanowiła akt planowania, co oznacza, że jej treść winny stanowić normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, z drugiej jednak, z woli ustawodawcy, program ten ma regulacyjny charakter i pozostaje skierowany do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przy czym, już tylko jedno postanowienie uchwały o generalno-abstrakcyjnym charakterze jest wystarczające do uznania, iż cała uchwała ma przymiot aktu prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 3051/15; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., II OSK 2040/18; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 249/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym kontekście zasadnie skarga kasacyjna zwraca uwagę, iż Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku zaniechał wskazania konkretnych postanowień uchwały stanowiących normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Nie oznacza to jednak, iż takich postanowień uchwała nie zawiera. Wystarczy bowiem zwrócić uwagę, iż przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Zaskarżona uchwała zawierając ów obligatoryjny element stanowiła normą generalno-abstrakcyjną o wydatkowaniu środków publicznych. Nie może być zatem wątpliwości co do charakteru prawnego zaskarżonego aktu.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie zaś, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został powiązany z okolicznościami wskazującymi na którykolwiek z powyższych przypadków.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.