Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 30 września 2020 r. M. J. zwrócił się do Starosty [...] o cofnięcie zezwoleń z dnia [...] stycznia 2020 r. i z dnia [...] lutego 2019 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanych na rzecz A. M. i G. M..

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwoleń nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym udzielonych P. M. s.c. W ocenie Starosty, brak jest po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), status strony postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przysługuje podmiotowi, któremu przysługuje zezwolenie objęte postępowaniem. Natomiast status taki nie przysługuje innym podmiotom zainteresowanym cofnięciem zezwolenia, legitymującym się jedynie interesem faktycznym.

M. J. wniósł od ww. postanowienia zażalenie wskazując, że zgodnie z art. 28 k.p.a., posiada interes prawny do złożenia wniosku i wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia przedmiotowych zezwoleń.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło art. 61a k.p.a. i wyjaśniło, że przepis ten musi być interpretowany zgodnie z przepisami prawa materialnego, które przesądzają, czy postępowanie może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium wskazało, że w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost komu przysługuje inicjatywa wszczęcia danego postępowania administracyjnego, przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, wówczas wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jak wypowiedział się w ww. kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 497/09 "Do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 k.p.a. "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Artykuł 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu".

Legitymację do żądania wszczęcia postępowania należy oceniać przede wszystkim na podstawie art. 28 K.p.a.

Kwestia udzielenia zezwoleń na wykonywanie przewozów: regularnych, regularnych specjalnych, wahadłowych i okazjonalnych uregulowana została w ustawie o transporcie drogowym. W myśl art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorcy. Zatem wnioskodawcą i zarazem stroną tego postępowania jest przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie. Dopuszcza się udział w tym postępowaniu innych osób w charakterze stron, o ile wykażą interes prawny. Podstawą materialno - prawną do przyznania statusu strony postępowania o udzielenie zezwolenia lub zmianę tego zezwolenia jest art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, właściwy organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Kolegium zaakcentowało, że sprawa która jest przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy cofnięcia zezwolenia, zatem ww. przepisy nie znajdują tu zastosowania. W takim przypadku przesłanki zagrożenia dla już istniejących linii regularnych w rozumieniu ww. przepisu nie zachodzą, bowiem postępowanie dotyczy cofnięcia zezwolenia, a nie jego udzielenia lub zmiany o dopiero projektowane linie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia kształtuje się odmiennie od ww., wedle przepisów art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Kolegium podzieliło stanowisko Starosty [...], że nie istnieje norma prawna, z której żalący się mógłby skutecznie wywieść interes prawny, którego dotyczy to postępowanie.

Osoba posiadająca wiedzę o nieprawidłowościach w wykonywaniu przewozów przez przedsiębiorcę może zasygnalizować powyższe właściwemu organowi, niemniej uprawnienie wszczęcia postępowania przysługuje temu organowi. Na konieczność przeprowadzenia czynności kontrolnych słusznie zwrócił uwagę organ I instancji w piśmie przekazującym zażalenie do organu odwoławczego.

W razie uznania, że właściwy organ zaniedbuje lub nienależycie wykonuje zadania poprzez niewszczynanie postępowania we wskazanej przez skarżącego sprawie, osobie zainteresowanej przysługuje prawo wniesienia skargi w trybie art. 228, art. 229 pkt 4 i art. 233 k.p.a.

M. J. zaskarżył opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.

2) naruszenie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym,

3) naruszenie art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący wniósł:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r.,

3) na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący powołał się na przepisy art. 7 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz odnoszące się do ww. przepisów wybrane fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdzając, że w niniejszej sprawie organ w ogóle nie był uprawniony do załatwienia mniejszej sprawy w formie decyzji administracyjnej, bowiem w przepisach Ustawy o usługach zaufania nie istnieje żaden przepis szczególny dający organowi uprawnienie do wydania decyzji w przypadku zmiany polityki świadczenia usługi, w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy o usługach zaufania, wpisanej do rejestru kwalifikowanych dostawców usług zaufania, bowiem taka zmiana nie mieści się w przypadkach wymienionych w art. 4 ust. 6 pkt 2 Ustawy o usługach zaufania.

W zakresie naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym skarżący uznał, że w sytuacji w której organ posiada dowody jednoznaczne wskazujące na naruszenia warunków na jakich zostały wydane zezwolenia, organ zobowiązany jest do cofnięcia zezwolenia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek cofnięcia zezwolenia, a nie daje organowi możliwości swobodnego decydowania, czy zezwolenie może cofnąć, czy też nie.

Organ w sposób sprzeczny z przepisami art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym akceptował samodzielne, bez uprzedniej kontroli i wydania decyzji, dokonywanie przez P. M. s.c. zmian rozkładów jazdy, czy przebiegu tras, zaś przepis art. 24 ust. 2 pkt 1 ma charakter konstytutywny, który kształtuje prawo, to jest dopiero od wydania przez organ decyzji na wniosek posiadacza zezwolenia, może on prowadzić przewóz zgodnie z nowym, zatwierdzonym przez organ rozkładem jazdy. Tym samym samodzielne dokonywanie przez P. M. s.c. zmian warunków wydanych na ich rzecz zezwoleń, przejawiających się w szczególności w zmianie przebiegów trasy i rozkładów jazdy, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zobowiązujące Powiat K. do natychmiastowego cofnięcia wydanych na rzecz uczestników zezwoleń na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.

Działania organu polegające na tolerowaniu rażących uchybień przepisów prawa przez konkurencyjnego przedsiębiorcę wywołują spadek zaufania do organu. Akceptacja naruszania przez P. M. s.c. powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz warunków wydanych zezwoleń prowadzi do chaosu na lokalnym rynku transportu osób, wpływa na bezpieczeństwo pasażerów oraz co najważniejsze zakłóca równą i uczciwą konkurencję. W konsekwencji może to w przyszłości doprowadzić do upadku wielu lokalnych przewoźników, działających na rynku od wielu lat, będących podstawą gospodarki wolnorynkowej, co zapewne również odbije się na jakości świadczonych usług przez tych przewoźników, którzy wytrzymają tak nierówną i nieuczciwą konkurencję.

W ocenie skarżącego, Starosta [...] pomija orzecznictwo sądowe w zakresie art. 28 k.p.a., naruszając tym samym art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego, posiada on interes prawny w tym, aby być stroną w postępowaniu mającym na celu cofnięcie zezwoleń wydanych na rzecz uczestników, z uwagi na rażące przez nich permanentne naruszenia warunków wydanych zezwoleń i "ciche" organu przyzwolenie na ten stan rzeczy, który w ten sposób doprowadzi do zwiększenia udziału A. w rynku przewozu osób, albowiem pozostali przewoźnicy legalnie dokonują przewozów i nie "podbierają" innym przewoźnikom pasażerów podjeżdżając na przystanek przed legalnie działającym przewoźnikiem nie mając zatwierdzonego rozkładu jazdy.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. skarżący podał, że chciał telefonicznie umówić się na zapoznanie się z aktami zgromadzonymi w postępowaniu, a posiadanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jednak dowiedział się telefonicznie, że akta postępowania zostały już zwrócone do Powiatu K. - Starostwa Powiatowego w K.. Takie działanie jest sprzeczne z przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a., który według skarżącego stanowi wprost o tym, że organ, którego działanie zostało zaskarżone do właściwego Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego przechowuje akta sprawy do upływu zawitego terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, które w przypadku złożenia skargi zobowiązany jest przekazać kompletne i uporządkowane sądowi administracyjnemu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania – przypis Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Na tą przesłankę powołały się organy obu instancji odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego z dnia 30 września 2020 r.

Żądanie skarżącego wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczyło cofnięcie dwóch zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym z dnia [...] stycznia 2020 r. i z dnia [...] lutego 2019 r. wydanych na rzecz A. M. i G. M. prowadzących działalność w ramach spółki cywilnej P. M. .

W myśl art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie cofa się w razie:

1) cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji;

2) naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu;

3) niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące;

4) odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe.

Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stanowisko organów, że jedynym adresatem decyzji cofającej zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym jest podmiot na rzecz którego zezwolenie takie zostało wydane. Przy tym cofnięcie zezwolenia nie wpływa na prawa i obowiązki osób trzecich, w szczególności innych podmiotów wykonujących przewozy o podobnej formie oraz w tożsamym obszarze.

Trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na odmienność postępowań w przedmiocie udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozu osób od postępowań mających na celu cofnięcie zezwolenia. W myśl art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, właściwe organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w którym jedną z badanych przez organ przesłanek jest okoliczność, czy udzielenie lub zmiana zezwolenia obejmującego linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, status strony mają podmioty, które obsługują te linie na podstawie udzielonego zezwolenia. Jak zauważył m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 014/20, przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym ma charakter normy materialnej powszechnie obowiązującego prawa, co w świetle art. 28 k.p.a. uzasadnia istnienie interesu prawnego (podobnie wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. II GSK 1426/17). Takich regulacji odwołujących się do konieczności badania wpływu cofnięcia zezwolenia na innych przewoźników przepisy prawa nie przewidują. Wynika to z faktu, że ewentualne cofnięcie zezwolenia jednemu z przewoźników w żaden sposób nie kształtuje, w szczególności nie ogranicza innym przewoźnikom ich praw lub obowiązków wynikających z posiadanych zezwoleń.

Żadna z przytoczonych w uzasadnieniu skargi tez z orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie została sformułowane w ramach sprawy, której przedmiotem było cofnięcie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Okolicznością niesporną jest przy tym to, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym ma charakter związany, a zaistnienie wskazanych w przepisie przesłanek zobowiązuje organ do zastosowania określonego skutku i nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego co do wyboru treści rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak oceny statusu skarżącego w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wydanego na rzecz innego podmiotu. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał w trakcie postępowania posiadania interesu prawnego pozwalającego na uznanie go za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie sygnalizowanej we wniosku z dnia 30 września 2020 r.

Zasadnie wyjaśniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze na stronie 5 uzasadnienia kwestionowanego postanowienia, że brak reakcji organu obowiązanego do nadzoru i kontroli nad prawidłowością wykonywania przewozów przez przedsiębiorcę, może stanowić asumpt do wniesienia skargi w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.

Za niezrozumiałe Sąd uznał zawarte w skardze uzasadnienie dla zarzutu nr 1, odwołujące się do załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej w kontekście przepisów ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1173). Po pierwsze, rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. zapada w formie postanowienia, o czym wprost przesądza treść ww. przepisu. Po drugie, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia przepisy ustawy o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej nie miały zastosowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ postanowień art. 54 [pic] 2 p.p.s.a., który miałby polegać na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wydaniu postanowienia zwróciło akta postępowania do organu I instancji, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z nimi, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, "organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania przez konsula". W żadnej z wersji obowiązywania przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. nie przewidywał on konieczności przechowywania przez organ akt sprawy do upływu zawitego terminu na wniesieni skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie nie doszło do zarzucanych skargą naruszeń przepisom prawa, co skutkować musiało oddaleniem skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.