II SA/Kr 663/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-08-14	
Data wpływu	2017-05-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Andrzej Irla /przewodniczący/
Krystyna Daniel	
Symbol z opisem	6168 Weterynaria i ochrona zwierząt	
Sygn. powiązane	II OSK 69/18	
Skarżony organ	Wojewódzki Lekarz Weterynarii	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 20 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia zakładu jako rzeźni do uboju zwierząt skargę oddala.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 20 marca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jednol. z 2016 r., poz. 1077 z późn. zm.) a także art. 8 ust. 5 z załącznikiem Nr IV Rozporządzenia Komisji WE Nr 1266/2007 z dnia 26 października 2007 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących dyrektywy Rady 2000/75/WE w odniesieniu do kontroli monitorowania, nadzoru i ograniczeń przemieszczeń niektórych zwierząt należących do gatunków podatnych na zarażenie chorobą niebieskiego języka (Dz. U. L 283 z 27.10.2007 r.) po rozpatrzeniu odwołania firmy [...] Sp. z o.o. w M. W. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. S. z dnia 9 stycznia 2017 r., Nr [...], znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. S. odmówił wyznaczenia zakładu prowadzonego pod firmą [...] Sp. z o.o. w M., zlokalizowanego pod tym adresem, jako rzeźni do uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych ze względu na chorobę niebieskiego języka w okresach aktywności kuczmanów. Spółka odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i wyznaczenie zakładu strony jako rzeźni do uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych ze względu na chorobę niebieskiego języka, niezależnie od okresu aktywności kuczmanów. Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy i wyjaśnienia ich w ramach uzasadnienia decyzji, gdyż mimo przeprowadzonego postępowania dowodowego i ustalenia takich okoliczności jak położenie rzeźni w stosunku do gospodarstw hodowlanych oraz dane entomologiczne dotyczące tras, jak również odległości między miejscem wprowadzenia do strefy niezamkniętej a rzeźnią. Podniesiono w odwołaniu, że organ nie ustalił i nie wyjaśnił w decyzji jaki wpływ na zmniejszenie ryzyka będą mieć zastosowanie środków owadobójczych i odstraszających owady, stosowane środki bezpieczeństwa biologicznego funkcjonujące w rzeźni oraz pory dnia w których odbywa się transport w stosunku do godzin aktywności nosicieli. Dalej zarzucono naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ w decyzji, dlaczego nałożone na stronę wymogi są wystarczające do wyznaczenia zakładu spółki [...] jako rzeźni mogącej dokonywać w okresie sezonowo wolnym od kuczmanów uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych ze względu na chorobę niebieskiego języka, a nie są wystarczające do wyznaczenia zakładu w okresie aktywności kuczmanów, jak również niewyjaśnienia jakie dodatkowe wymogi musiałaby spełnić rzeźnia, aby uzyskać pozytywną decyzję organu w sprawie, a także jaki poziom ryzyka organ uważa za dopuszczalny i pozwalający na wydanie korzystnej dla strony decyzji oraz z jakiego powodu i w jakim zakresie poziom tego ryzyka w przypadku strony jest przekroczony. Zdaniem [...] sp. z o.o. naruszono też art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań z decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 23 czerwca 2016 r. i zaniechanie rzetelnej analizy i oceny ryzyka przy wyznaczaniu rzeźni, nie wskazanie jasnych i przejrzystych kryteriów możliwych do zastosowania i weryfikacji przy ocenie ryzyka, co nadal uniemożliwia ocenę prawidłowości przekonania organu pierwszej instancji co do istniejących zagrożeń i konieczności wydania decyzji odmownej, a nadto art. 8 ust. 4 i 5 w zw. z załącznikiem IV oraz motywem (16) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1266/2007 z dnia 26 października 2007 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących dyrektywy Rady 2000/75/WE w odniesieniu do kontroli, monitorowania, nadzoru i ograniczeń przemieszczeń niektórych zwierząt należących do gatunków podatnych na zarażenie chorobą niebieskiego języka poprzez przyjęcie, że mimo zastosowanych w rzeźni strony środków i wymogów dotyczących transportu bydła, nie spełnia ona przewidzianych rozporządzeniem wymogów pozwalających na wyznaczenie jej do natychmiastowego uboju zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie zamkniętej.

Po przedstawieniu treści decyzji organu pierwszej instancji i zarzutów odwołania, Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. S. nie narusza przepisów prawa materialnego oraz procesowego obowiązujących w zakresie przedmiotu rozstrzygania. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i nie wymaga uzupełnień. Organ pierwszej instancji na jego podstawie prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę orzekania, a wydana przez niego decyzja w swoim uzasadnieniu jest sporządzona zgodnie z regułami określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji z należytą dbałością ocenił bowiem wszelkie okoliczności uzasadniające wydanie przedmiotowej decyzji z uwzględnieniem 7 kryteriów wymienionych w załączniku IV Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1266/2007 z dnia 26 października 2007 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących dyrektywy Rady 2000/75/WE w odniesieniu do kontroli, monitorowania, nadzoru i ograniczeń przemieszczeń niektórych zwierząt należących do gatunków podatnych na zarażenie chorobą niebieskiego języka. Rzeźnie wyznaczone do uboju zwierząt pochodzących ze stref objętych ograniczeniami w związku z chorobą niebieskiego języka identyfikowane i oceniane są w oparciu o analizę ryzyka i spełnienia kumulatywnie wszystkich kryteriów załącznika IV w/w rozporządzenia. Zakład ubiegający się o zatwierdzenie musi spełnić wszystkie przesłanki (7 kryteriów). Jeśli nawet niektóre z przesłanek zostałyby pominięte przy analizie ryzyka przez organ pierwszej instancji, ale nie zostałyby spełnione pozostałe przesłanki, to zdaniem organu odwoławczego, przy założeniu iż wszystkie przesłanki kumulatywnie muszą być spełnione, nie uprawniałoby to do podjęcia pozytywnej dla strony decyzji.

Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że spełnione są następujące przesłanki: zastosowane w zakładzie środki bezpieczeństwa biologicznego, czy też pory dnia w których będzie planowany transport zwierząt a także zastosowanie środków owadobójczych i odstraszających owady. Spełnienie tych przesłanek nie jest wystarczające do tego, aby organy weterynaryjne wyraziły zgodę na transport zwierząt w okresie aktywności kuczmanów.

Analizując szczegółowo te przesłanki, które nie zostały spełnione organ odwoławczy wskazał na szereg okoliczności. Podniósł, że odległość między przejściami granicznymi z [...] a rzeźnią są znaczne (w przypadku przejścia w [...] wynosi 140 km natomiast w przypadku przejścia w B. wynosi 88 km). Przejścia te zostały ustalone przez stronę i są zgodne z przedstawionymi planami tras, jakimi będzie przewożone bydło do rzeźni. Trasa przebiega obok kompleksów leśnych, rzek i zbiorników wodnych. Rzeźnia jest zlokalizowana w znacznej odległości od punktu granicznego, co znacząco zwiększa ryzyko transmisji zakażenia chorobą niebieskiego języka na pogłowie zwierząt wrażliwych w rodzimych stadach. Zatem organ pierwszej instancji słusznie sklasyfikował to kryterium jako wysoce ryzykowne, tym samym uniemożliwiające wydanie pozytywnej decyzji dla strony skarżącej. Jednym z kluczowych parametrów zatwierdzenia rzeźni do natychmiastowego uboju zwierząt jest okres aktywności kuczmanów ustalony na podstawie danych dostępnych za pośrednictwem programów monitorowania i nadzoru. Parametr ten jest zasadniczy z merytorycznego punktu widzenia i rozstrzyga o możliwości transportu bydła pochodzącego ze stref zamkniętych niezależnie od starań strony względem spełnienia innych parametrów. Określenie tego parametru realizowane jest na podstawie prowadzonego monitoringu entomologicznego kuczmanów przez każdy kraj członkowski UE. Wyniki badań realizowanych we współudziale instytutów weterynaryjnych krajów członkowskich publikowane są na stronach urzędowych Komisji Europejskiej oraz Światowej Organizacji Zdrowia Zwierząt (OIE) celem dystrybucji informacji o wektorach choroby niebieskiego języka wśród zainteresowanych, w tym władz weterynaryjnych oceniających stopień ryzyka rozprzestrzeniania się choroby. Informacje te służą identyfikacji obszarów występowania nosicieli choroby niebieskiego języka oraz okresów czasowych ich występowania na danym obszarze. Dlatego też parametr dotyczący okresu występowania kuczmanów w zasadniczy sposób wpływa na stopień ryzyka przeniesienia choroby niebieskiego języka na obszar kraju.

Dalej Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził odnosząc się do kryterium odległości rzeźni w stosunku do gospodarstw rodzimych utrzymujących zwierzęta wrażliwe na wirus BTV, że organ pierwszej instancji wykazał, iż odległość od rzeźni gospodarstw w zestawieniu z odległością, jaką mogą pokonywać kuczmany stwarza znaczne zagrożenie i ryzyko rozprzestrzenienia się choroby niebieskiego języka. W sąsiedztwie rzeźni utrzymywanych jest 282 sztuk bydła i 34 sztuki owiec. W bezpośredniej bliskości zakładu znajduje się także kompleks leśny, na terenie którego bytują przeżuwacze dziko żyjące, które mogą ulec zakażeniu stając się wektorem transmisji wirusa. Ponadto w odległości do 20 km od rzeźni znajduje się 2171 stad bydła łącznie utrzymujących 7565 sztuk bydła, 146 stad łącznie utrzymujących 4247 sztuk owiec, 20 stad kóz łącznie utrzymujących 121 sztuk kóz oraz 2 obiekty pasterskie utrzymujące łącznie 440 sztuk owiec. Wobec powyższego ryzyko transmisji wektora wirusa od rozładowywanego w rzeźni bydła, a zwierzętami stad rodzimych jest bardzo wysokie.

Odnośnie do kryterium dotyczącego danych entomologicznych trasy organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji oceniając zasady bezpiecznego przemieszczania zwierząt z obszarów objętych ograniczeniami związanymi z wystąpieniem choroby niebieskiego języka wezwał stronę dwukrotnie do ustalenia trasy przejazdu transportu w zależności od kraju z którego zwierzęta byłyby wysyłane. W ten sposób organ pierwszej instancji uzyskał dane konieczne do przeprowadzenia rzetelnej analizy i oceny ryzyka związanego z aktywnością kuczmanów na trasie przejazdu zwierząt. Z powyższego wynika, że większość trasy zwierzęta będą pokonywać przez obszary gdzie aktywność kuczmanów za wyjątkiem okresu sezonowo wolnego jest olbrzymia (za wyjątkiem [...] gdzie parametr ten nie ma zastosowania z uwagi na obowiązywanie okresu sezonowo wolnego przez cały rok).

[...] Sp. z o.o. w M. wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzki Lekarz Weterynarii z dnia 20 marca 2017 r., znak: [...], w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała:

- naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy i wyjaśnienia ich w ramach uzasadnienia decyzji, gdyż mimo przeprowadzonego postępowania dowodowego i ustalenia takich okoliczności jak położenie rzeźni w stosunku do gospodarstw hodowlanych oraz dane entomologiczne dotyczące tras, jak również odległość między miejscem wprowadzenia do strefy niezamkniętej a rzeźnią oraz danych dostępnych za pośrednictwem programów monitorowania i nadzoru, szczególności danych dotyczących nosicieli, organ nie ustalił i nie wyjaśnił w decyzji jaki wpływ na zmniejszenie ryzyka będą mieć: zastosowanie środków owadobójczych i odstraszających owady, stosowane środki bezpieczeństwa biologicznego funkcjonujące w rzeźni oraz pory dnia w których odbywa transport w stosunku do godzin aktywności nosicieli;

- naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego nałożone na skarżącego wymogi są wystarczające do wyznaczenia zakładu spółki [...] jako rzeźni mogącej dokonywać w okresie sezonowo wolnym od kuczmanów uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych ze względu na chorobę niebieskiego języka, a nie wystarczające do wyznaczenia zakładu w okresie aktywności kuczmanów, ja również nie wyjaśnienia jakie dodatkowe wymogi musiałaby spełnić rzeźnia, aby uzyskać pozytywną decyzję organu w sprawie, a także jaki poziom ryzyka organ uważa za dopuszczalny i pozwalający na wydanie korzystnej dla skarżącego decyzji oraz z jakiego powodu i w jakim zakresie poziom tego ryzyka w przypadku skarżącego jest przekroczony;

- naruszenie art. 9 ust. 4 i 5 w zw. z załącznikiem IV oraz motywem rozporządzenia Komisji (WE) nr 1266/2007 z dnia 26 października 2007 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących dyrektywy Rady 2000/75/WE w odniesieniu do kontroli, monitorowania, nadzoru i ograniczeń przemieszczeń niektórych zwierząt należących do gatunków podatnych na zarażenie chorobą niebieskiego języka poprzez przyjęcie, że mimo zastosowanych w rzeźni skarżącego środków i wymogów dotyczących transportu bydła, nie spełnia ona przewidzianych rozporządzeniem wymogów pozwalających na wyznaczenie jej do natychmiastowego uboju zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie zamkniętej;

- naruszenie art. 8 ust. 4 i 5 w zw. z załącznikiem IV powyższego rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów przez organ, polegającej na przyjęciu, że wszystkie kryteria wymienione w załączniku IV rozporządzenia powinny być spełnione łącznie w celu wyznaczenia zakładu spółki [...] jako rzeźni mogącej dokonywać w okresie sezonowo wolnym od kuczmanów uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych ze względu na chorobę niebieskiego języka, mimo że nie wynika to z przepisów rozporządzenia.

Powyższe zarzuty Spółka rozwijała w obszernych wywodach uzasadnienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy dyrektywy Rady 2000/75/WE z dnia 20 listopada 2000 r. ustanawiającej przepisy szczególne dotyczące kontroli i zwalczania choroby niebieskiego języka (Dz.U.UE. L.2000.327.74, dalej oznaczona jako "dyrektywa") oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1266/2007 z dnia 26 października 2007 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących dyrektywy Rady 2000/75/WE w odniesieniu do kontroli, monitorowania, nadzoru i ograniczeń przemieszczeń niektórych zwierząt należących do gatunków podatnych na zarażenie chorobą niebieskiego języka (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 283, str. 37 ze zm., dalej - rozporządzenie).

Zgodnie z art. 1 dyrektywy, ustanawia ona zasady i środki kontroli oraz eliminacji choroby niebieskiego języka.

W myśl art. 9 ust. 1 dyrektywy Państwa Członkowskie zapewniają, by w obszarze ochronnym były stosowane następujące środki:

a) identyfikacja wszystkich gospodarstw ze zwierzętami w obrębie obszaru;

b) realizacja przez właściwy organ programu kontroli epidemiologicznej polegającej na obserwacji objętych nadzorem grup bydła (lub jeśli takie nie występują, innych gatunków przeżuwaczy) oraz populacji nosiciela; program ten może być opracowany zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 20 ust. 2;

c) zakaz opuszczania obszaru przez zwierzęta. Jednakże, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 20 ust. 2, mogą być dopuszczone odstępstwa od zakazu opuszczania, w szczególności w odniesieniu do zwierząt znajdujących się na części obszaru, w której nie udowodniono obecności wirusa ani nosicieli.

Stosownie do art. 10 dyrektywy, Państwa Członkowskie zapewniają, by na obszarze nadzoru:

1) stosowano środki przewidziane w art. 9 ust. 1;

2) obowiązywał zakaz szczepień ochronnych przeciwko chorobie niebieskiego języka z użyciem szczepionek żywych atenuowanych.

Jak wynika z art. 8 ust. 4 rozporządzenia, przemieszczenia zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie zamkniętej w celu natychmiastowego uboju są zwolnione z zakazu opuszczania strefy na mocy art. 9 ust. 1 lit. c) oraz art. 10 pkt 1 dyrektywy 2000/75/WE pod warunkiem, że:

a) w gospodarstwie pochodzenia nie zarejestrowano przypadku wystąpienia choroby niebieskiego języka w okresie co najmniej 30 dni przed datą wysyłki;

b) zwierzęta są przewożone

– pod nadzorem weterynaryjnym do rzeźni docelowej w celu uboju w ciągu 24 godzin od ich przybycia oraz

– bezpośrednio, chyba że okres odpoczynku przewidziany w rozporządzeniu (WE) nr 1/2005 ma miejsce na stanowisku kontrolnym znajdującym się w tej samej strefie zamkniętej.

c) właściwy organ w miejscu wysyłki powiadamia o zamiarze przemieszczenia zwierząt właściwy organ w miejscu przeznaczenia co najmniej 48 godzin przed załadunkiem zwierząt.

Zgodnie z art. 8 ust. 5 rozporządzenia, bez względu na przepisy ust. 4 lit. b), właściwy organ w miejscu przeznaczenia może żądać, na podstawie oceny ryzyka, aby właściwy organ w miejscu pochodzenia ustanowił procedurę nadzoru transportu zwierząt, o którym mowa w tym ustępie, do wyznaczonych rzeźni. Wszelkie wyznaczone rzeźnie są identyfikowane na podstawie oceny ryzyka, z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku IV Informacje dotyczące wyznaczonych rzeźni są udostępniane pozostałym państwom członkowskim oraz opinii publicznej.

Załącznik IV do rozporządzenia zawiera kryteria wyznaczania rzeźni przeznaczonych do zwolnienia z zakazu opuszczania strefy (o których mowa w drugim akapicie art. 8 ust. 5). Zgodnie z nimi do oceny ryzyka związanego z wyznaczeniem rzeźni do nadzoru przemieszczeń zwierząt z gospodarstw położonych w strefie zamkniętej z przeznaczeniem do natychmiastowego uboju, właściwy organ w miejscu przeznaczenia wykorzystuje co najmniej następujące kryteria:

1. Dane dostępne za pośrednictwem programów monitorowania i nadzoru, w szczególności dane dotyczące aktywności nosicieli.

2. Odległość między miejscem wprowadzenia do strefy niezamkniętej a rzeźnią.

3. Dane entomologiczne dotyczące trasy.

4. Pory dnia, w których odbywa się transport, w stosunku do godzin aktywności nosicieli.

5. Potencjalne zastosowanie środków owadobójczych i odstraszających owady zgodnie z dyrektywą Rady 96/23/WE(1).

6. Położenie rzeźni w stosunku do gospodarstw hodowlanych.

7. Środki bezpieczeństwa biologicznego funkcjonujące w rzeźni.

Ryzyko musi być zatem ocenione przynajmniej w wyżej wymienionych płaszczyznach. Jeżeli właściwy organ uzna, że z uwagi na uwarunkowania związane z którąkolwiek z nich ryzyko rozprzestrzeniania choroby jest nadmierne, może być to wystarczające dla wydania decyzji odmownej w przedmiocie wyznaczenia rzeźni. W tym sensie uznać trzeba, że ryzyko musi być ocenione jako odpowiednio niskie w związku z każdym spośród wyliczonych w załączniku IV kryteriów.

Znaczenie w sprawie ma również motyw 16 preambuły rozporządzenia, zgodnie z którym odstępstwa od zakazu opuszczania strefy zamkniętej, mające zastosowanie do przemieszczeń zwierząt podatnych na zarażenie, ich nasienia, komórek jajowych i zarodków, powinny być zatwierdzane na podstawie analizy ryzyka, uwzględniającej dane zgromadzone w ramach programu nadzoru choroby niebieskiego języka, dzięki wymianie danych z innymi państwami członkowskimi i Komisją za pośrednictwem systemu BT-Net system, na podstawie przeznaczenia zwierząt oraz spełnienia przez zwierzęta wymagań zdrowotnych gwarantujących ich bezpieczeństwo. Przemieszczenia zwierząt w celu natychmiastowego uboju powinny pod pewnymi warunkami również być zwalniane z zakazu opuszczania. Przy uwzględnieniu niskiego poziomu ryzyka związanego z przemieszczeniami w celu natychmiastowego uboju oraz pewnych czynników ograniczających ryzyko stosowne jest określenie szczególnych warunków minimalizujących ryzyko przenoszenia wirusa przez nadzór transportu zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie zamkniętej do rzeźni wyznaczonych na podstawie oceny ryzyka.

Dodatkowo zauważyć należy, że art. 34 i art. 35 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakazują ograniczeń w przywozie, wywozie i wszelkich środków o charakterze równoważnym. Niemniej zgodnie z art. 36 Traktatu postanowienia artykułów 34 i 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wskazuje się, że środek ograniczający musi być proporcjonalny do zamierzonego celu i gdy cel ten nie może zostać osiągnięty za pomocą środków ograniczających w mniejszym stopniu wymianę handlową wewnątrz Unii Europejskiej, co należy do ustalenia przez sąd krajowy (zob. np. wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt C-446/08, Lex Omega nr 575130).

Analiza powyżej przedstawionych przepisów wspólnotowych pozwala na stwierdzenie, że państwo członkowskie są mocno ograniczone w możliwości odmowy przyjęcia zwierząt przemieszczanych z terenu zamkniętego, położonego w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie nie może zatem generalnie odmówić przyjmowania takich zwierząt. Jednakże państwo członkowskie może wyznaczyć rzeźnie, do których takie zwierzęta będą transportowane.

W zakresie wyznaczania owych rzeźni przepisy unijne nie wskazują jednoznacznych kryteriów, których proste spełnienie bądź nie przez dany zakład, bez dokonywania ocen, oznaczałoby obowiązek wydania przez właściwy organ administracji publicznej decyzji o konkretnej treści. Preambuła rozporządzenia wskazuje na ocenę ryzyka, zaś załącznik IV do rozporządzenia wylicza w sposób niezamknięty elementy, które należy brać pod uwagę przy takiej ocenie. Decyzja w przedmiocie wyznaczenia zakładu, jako rzeźni do uboju zwierząt przemieszczanych ze strefy zamkniętej nie ma zatem charakteru związanego, lecz jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Przy jego podejmowaniu właściwy organ powinien uwzględnić co najmniej kryteria z siedmiu płaszczyzn wyliczonych w załączniku IV do rozporządzenia , ale z uwagi na otwarty charakter tego katalogu państwo członkowskie może wprowadzić także dodatkowe kryteria oceny.

Zaznaczyć trzeba, że kryteria wskazane w załączniku nie stanowią "przesłanek", które muszą zostać spełnione bądź nie mogą się ziścić, by możliwe było wydanie decyzji o konkretnej treści. Prawodawca unijny wskazał jedynie płaszczyzny oceny, w ramach których właściwy organ administracji publicznej państwa członkowskiego ustala okoliczności i we własnym zakresie analizuje, jak dana okoliczność wpływa na poziom ryzyka. W odniesieniu do tego, jaką wagę nadać danym cechom wpływającym na ryzyko właściwy organ też dysponuje pewnym zakresem swobody.

Swoboda, charakterystyczna dla uznania administracyjnego nie może oczywiście oznaczać dowolności. Rozstrzygnięcie w sprawie uznaniowej wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.).

W odniesieniu do decyzji uznaniowych w orzecznictwie podkreśla się konieczność wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego (...) jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, Lex Omega nr 1082689 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 347/11, Lex Omega nr 1134366). Z takiej decyzji musi wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 636/11, Lex Omega nr 1152937). Zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Tym samym uzyskanie decyzji w tym przedmiocie winno poprzedzać wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.), a następnie wyjaśnienie stanowiska organu poprzez sporządzenie stosownego uzasadnienia, ze szczególnym uwzględnieniem wyważenia dwóch interesów przeciwstawnych sobie - interesu wnioskodawcy oraz publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/14, Lex Omega nr 1468284).

Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że stosownie do ogólnej zasady, wyrażonej w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1711/11, Lex Omega nr 1155642 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

Powyższe wymogi odnośnie do decyzji uznaniowej oznaczają w realiach niniejszej sprawy, że na organach administracji publicznej spoczywał obowiązek wskazania okoliczności, które w ich ocenie miały znaczenie z uwagi na treść dyrektywy, rozporządzenia, a w szczególności kryteriów, wskazanych w załączniku IV rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji winno znaleźć się omówienie tych okoliczności oraz wyjaśnienie, jaką wagę przydały im organy administracji, rozstrzygające sprawę. W szczególności istotne jest, by decyzja w tym przedmiocie zawierała elementy, odnoszące się do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (w tym wnioskodawcy), a także by ustalenia i wywody decyzji ujawniały, w jaki sposób oba wskazane interesy zostały wyważone.

Zarówno Powiatowy, jak i Wojewódzki Lekarz Weterynarii uzasadnili wydane rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający powyższym wymogom. Organy administracji publicznej w wyczerpujący i przejrzysty sposób przeanalizowały ryzyko, związane z wyznaczeniem przedmiotowej rzeźni do nadzoru przemieszczania zwierząt ze stref zamkniętych.

W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że sporny zakład położony jest w sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego, potoku [...] i licznych cieków wodnych, a zatem miejsc sprzyjających rozwojowi i aktywności kuczmanów. Wskazano, że larwy tych owadów rozwijają się w wodach stojących i płytkich zbiornikach wodnych oraz dziuplach drzew, a dorosłe osobniki w czasie dnia przebywają w miejscach wilgotnych i zacienionych.

Organy ustaliły odległość pomiędzy przejściami granicznymi ze [...], przez które może się odbywać transport zwierząt a rzeźnią [...] Wskazano, że od przejścia w C. jest to 140 km, od przejścia w B. – 88 km. Trasa od miejsca wprowadzenia zwierząt do strefy niezamkniętej do rzeźni jest długa, przebiega obok kompleksów leśnych, rzek, zbiorników wodnych. Zdaniem organów zwiększa to możliwość przeniesienia choroby na zwierzęta w kraju.

Dalej wskazano, że zakład położony jest na obszarze, gdzie znajdują się liczne gospodarstwa rolne utrzymujące zwierzęta z gatunków podatnych na zarażenie chorobą niebieskiego języka. Organy wyliczały maksymalny zasięg samic kuczmanów, które mogłyby pobrać krew od zwierząt przeznaczonych do uboju i przenieść je na zwierzęta zdrowe. Opisały również stada zwierząt hodowlanych, znajdujące się w M. Wyżnej oraz podały liczebność zwierząt hodowlanych, utrzymywanych w gospodarstwach położonych w obszarze maksymalnego zasięgu kuczmanów. Wskazały nadto na kompleks leśny, w którym żyją dziko przeżuwacze i zaznaczyły, że również na nie choroba może zostać przeniesiona. Zdaniem organów administracji publicznej odległość rzeźni od gospodarstw w zestawieniu z odległością, jaką mogą pokonać kuczmany stwarza znaczne zagrożenie i ryzyko rozprzestrzeniania choroby niebieskiego języka.

W decyzjach odniesiono się też do planowanych pór transportu oraz kryterium stosowania środków bezpieczeństwa biologicznego oraz potencjalnego zastosowania środków owadobójczych i odstraszających owady, stwierdzając, że zastosowanie to jest zgodne z dyrektywą 96/23/WE.

Organy administracji publicznej uzasadniły zatem, z jakich przyczyn uznały za zasadne wydanie decyzji odmawiającej wyznaczenia rzeźni [...] do uboju zwierząt, pochodzących z gospodarstw, położonych w strefach zamkniętych. Treść uzasadnień decyzji obu instancji wskazuje, że przynajmniej z uwagi na kryteria związane z aktywnością nosicieli (ust. 1 załącznika IV do rozporządzenia), odległości pomiędzy miejscem wprowadzenia do strefy niezamkniętej, tj. obszaru Polski a rzeźnią (ust. 2 załącznika) oraz danych entomologicznych, dotyczących trasy (ust. 3 załącznika) ryzyko związane z transportem uznano za zbyt wysokie.

Rozstrzygając sprawę indywidualną w przedmiocie wyznaczenia konkretnego zakładu (rzeźni) organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania oceny ryzyka przeniesienia i rozprzestrzenienia choroby niebieskiego języka w odniesieniu do konkretnego zakładu i konkretnej jego lokalizacji, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Brak natomiast podstaw do żądania, by w decyzji znalazło się wskazanie, jakie konkretne warunki należałoby uznać za spełnione, aby dany zakład został wyznaczony do uboju zwierząt, przemieszczanych ze strefy zamkniętej. Nieuzasadnione jest zatem oczekiwanie strony skarżącej, jaki poziom ryzyka zostałby uznany za dopuszczalny i pozwalałby na wydanie decyzji pozytywnej. Rzeczą organów administracji nie jest ustalenie ogólnych i generalnych zasad oceny ryzyka, ale analiza stopnia ryzyka, związanego z konkretnym umiejscowieniem rzeźni.

Zamieszczone w decyzjach rozważania w zakresie czynników ryzyka, wymienionych w ust. 1 – 3 załącznika IV do rozporządzenia, zostały przez organy administracji publicznej każdorazowo powiązane z aktywnością i możliwościami przeniesienia choroby niebieskiego języka przez kuczmany. W oczywisty sposób są to zatem sytuacje odmienne od uwarunkowań, występującym w okresie wolnym od aktywności kuczmanów. Trudno zatem wymagać – jak chce tego skarżąca spółka – by wyjaśniono, z jakich przyczyn odmówiono wyznaczenia rzeźni w okresie aktywności kuczmanów, skoro takie wyznaczenie nastąpiło w odniesieniu do okresu wolnego od tej aktywności.

W ocenie Sądu już wystąpienie nadmiernego ryzyka, związane z jednym kryterium, wynikającym z załącznika IV uzasadnia odmowę wyznaczenia danej rzeźni. W niniejszej sprawie takiego ryzyka organ dopatrzył się w odniesieniu do trzech płaszczyzn, wspomnianych w załączniku. Zbędne było zatem obszerne odnoszenie się do spełnienia warunków, związanych z pozostałymi kryteriami, tym bardziej że np. zastosowane w rzeźni środki bezpieczeństwa nie mogłyby zniwelować ryzyka, związanego z możliwością przeniesienia choroby w trakcie transportu zwierząt.

Uznać należy, że z rozważań organów administracji wynika prawidłowe wyważenie uzasadnionego, ekonomicznego interesu strony oraz interesu społecznego. Odmowa wyznaczenia rzeźni [...] do uboju zwierząt w pewnych okresach z całą pewnością nie jest korzystna dla działalności gospodarczej strony skarżącej i ogranicza jej zyski. Niemniej jednak uzasadnione jest to interesem społecznym – a dokładniej interesem szeregu innych podmiotów, prowadzących działalność gospodarczą w zakresie hodowli zwierząt, które mogłyby zostać narażone na o wiele większe straty w razie rozprzestrzenienia się choroby niebieskiego języka. Z uwagi na charakter tej choroby i rozległe skutki jej ewentualnego rozprzestrzenienia tak radykalne ograniczenie przywozu zwierząt ocenić trzeba też jako adekwatne i proporcjonalne do zagrożenia, któremu ma zapobiegać.

Zaskarżona decyzja, jako rozstrzygnięcie uznaniowe, została oparta na wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego, a jej uzasadnienie w jasny sposób wskazało, jakimi kryteriami kierował się organ administracji publicznej, odmawiając wyznaczenia spornego zakładu jako rzeźni do uboju zwierząt ze stref zamkniętych w okresie aktywności kuczmanów.

Z powyższych względów zarzuty strony skarżącej należało uznać za bezzasadne, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.