Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1109/19 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. oddalił skargę J.B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez nieprawidłowe zastosowanie przy wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r. przez Starostę R. § 37 ust. 1 powyższego rozporządzenia i pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, gdy tymczasem przepis ten dla podjęcia tego rodzaju czynności wymaga uprzednio ustalenia, że brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 przedmiotowego rozporządzenia lub, że dane zawarte w przedmiotowej dokumentacji nie są wiarygodne, czego organ pomimo istnienia takiego obowiązku nie uczynił, a w to miejsce bezpośrednio przystąpił do zlecenia wykonania dokumentacji geodezyjnej wraz z wyznaczeniem na gruncie punktów granicznych i sporządzeniem protokołu ustalenia granic, co sprawia, że decyzja z [...] kwietnia 2017 r., jako wydana z rażącym naruszeniem przepisów jest nieważna z mocy prawa;

2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niewłaściwej kontroli przez Sąd legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a także z powodu braku dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak przeprowadzenia wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w to miejsce dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do zaniechania przez organ ustalenia w treści decyzji z [...] kwietnia 2017 r., że brak jest dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub też że dane w niej zawarte nie są wiarygodne, które to ustalenie stanowi również istotny brak w treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji, co sprawia, że decyzja ta, jako wydana z rażącym naruszeniem przepisów, jest nieważna z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie organ zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] kwietnia 2017 r., mocą której organ wprowadził zmiany w ewidencji gruntów i budynków w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego w obrębie [...] miasta R., ul. [...] – działka nr [...] i ul. [...] – działka nr [...] polegające na wykreśleniu w jednostce rejestrowej [...] działki nr [...] o powierzchni 0,0599 ha i wpisaniu w to miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,0509 ha oraz wykreśleniu w jednostce rejestrowej [...] działki nr [...] o powierzchni 0,0411 ha i wpisaniu w to miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,0501 ha. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z § 37 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że przesłanki jego zastosowania nie muszą występować jednocześnie, na co wskazuje zastosowanie spójnika "lub". Oznacza to, że do zastosowania tego przepisu wystarcza spełnienie jednej z określonych w nim przesłanek. Należy zatem wskazać, że postępowanie zakończone kwestionowaną przez skarżącego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. zostało wszczęte na skutek wniosku ówczesnego właściciela działki nr [...] o wykonanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, kiedy to stwierdzono rozbieżność między stanem wskazanym w ewidencji gruntów i budynków a stanem ujawnionym w księdze wieczystej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występująca rozbieżność oznaczała, że danym wpisanym do ewidencji nie można było przypisać waloru wiarygodności, co uzasadniało wszczęcie postępowania, o którym mowa w § 37 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wynik tego postępowania, tj. zmiana wpisu w ewidencji gruntów i budynków, potwierdził, że rozbieżność ta miała charakter rzeczywisty, a zatem wszczęcie postępowania było zasadne. Tym samym kwestionowana przez skarżącego decyzja z [...] kwietnia 2017 r. była wydana w stanie wykluczającym rażące naruszenie przepisów prawa, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji powyższego należało uznać, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 37 ust. 1 rozporządzenia okazał się niezasadny.

W konsekwencji powyższych ustaleń za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Odnotować bowiem należy, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że na skutek rozbieżności pomiędzy ewidencją gruntów i budynków a księgą wieczystą spełnione zostały przesłanki umożliwiające wszczęcie postępowania, o którym mowa w § 37 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie, jak wyjaśniono to powyżej, do zastosowania tego przepisu, wystarczające jest wystąpienie jednej z przesłanek określonych w tym przepisie. Oznacza to, że podważenie wiarygodności ewidencji było okolicznością wystarczającą do wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ważność kwestionuje skarżący. Niezasadne zatem było domaganie się, aby organ prowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku wykazania zaistnienia drugiej, konkurencyjnej przesłanki wszczęcia tego postępowania. Co więcej działanie takie jako nieprowadzące do efektywnego zakończenia postępowania należałoby uznać za naruszenie zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 kpa. Tym samym należało uznać, że stan faktyczny sprawy w zakresie podstaw przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w § 37 ust. 1 rozporządzenia, został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji z [...] kwietnia 2017 r., a zatem w postępowaniu nadzwyczajnym brak było podstaw do kwestionowania ważności tej decyzji z uwagi na nieistnienie podstawy prawnej jej wydania bądź rażącego naruszenia przepisów prawa.

Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu, iż oświadczenie właścicieli działek "złożone w trybie § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi tylko element postępowania o ustalenie przebiegu granic (...)" i "oświadczenie to nie sprawia, iż przeprowadzenie procedury uregulowanej w § 37-38 rozporządzenia miało jakiekolwiek podstawy" stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Przede wszystkim przywołany przez autora skargi kasacyjnej § 38 ust. 2 nie dotyczy oświadczenia właścicieli co do przebiegu granic, gdyż jego treść jest następująca: Zawiadomienie o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oprócz danych adresowych podmiotu, do którego jest ono kierowane, powinno zawierać następujące informacje:

1)

dzień, godzinę i miejsce rozpoczęcia tych czynności;

2)

oznaczenia i ewentualne dane adresowe działek ewidencyjnych, których będą dotyczyć te czynności, a także numery ksiąg wieczystych, jeżeli księgi takie są prowadzone dla tych działek;

3)

pouczenie o konieczności posiadania dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości osoby deklarującej swój udział w tych czynnościach oraz o tym, że udział w tych czynnościach leży w interesie podmiotu i że nieusprawiedliwione niewzięcie w nich udziału nie będzie stanowić przeszkody do ich przeprowadzenia.

Natomiast treść § 39 rozporządzenia określa procedurę ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych. Dokonywana jest ona przez wykonawcę na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (...), potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie w czynności ustalenia przebiegu granicy wykonane zostały właśnie w trybie § 39 rozporządzenia, na tę okoliczność został sporządzony stosowny protokół, z którego wynika, że granica została ustalona według zgodnego oświadczenia stron. Skarżący uczestniczył w tej czynności, własnoręcznie podpisał swoje oświadczenie, nie zgłaszając w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Konsekwencją ustalenia przebiegu granicy było obliczenie pól powierzchni obu działek.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).