Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 176/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 176/17 oddalił skargę [...] (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] udzielił zezwolenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. z o. o. na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0964 ha (obr. [...] , ark. 5), stanowiącej własność skarżącego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek Spółki wszczęte zostało postępowanie o czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu usunięcia niedrożności kanału sanitarnego. Zwrócił przy tym uwagę, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., od której oddalono skargę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 84/16, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o. o. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej. Umową z dnia 23 marca 2016 r. Spółka ta przekazała sieć kanalizacji sanitarnej do eksploatacji i na własność Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. z o. o. Odnosząc się natomiast do wniosku objętego niniejszym postępowaniem organ stwierdził, że ze względu na nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, zasadne jest jego uwzględnienie i wydanie decyzji w trybie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2015 r. poz. 1774, ze zm.; dalej jako u.g.n.). Wskutek rozpoznania odwołania skarżącego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał ww. decyzję w mocy argumentując, że istnieje wysokie i realne prawdopodobieństwo niebezpiecznych następstw dalszego utrzymywania istniejącego na nieruchomości stanu rzeczy, co wymaga podjęcia natychmiastowych działań w celu niedopuszczenia do powstania szkody i uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzeba dokonania prac przez wnioskodawcę ma charakter nagły, gdyż w przypadku niewykonania ich niezwłocznie istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia zanieczyszczenia środowiska naturalnego (skażenia wód gruntowych) oraz zagrożenia zdrowia ludzi.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiódł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonały prawidłowej wykładni art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej jako u.g.n.) uwzględniając zapobiegawczą funkcję tej instytucji. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół interwencji kanalizacyjnej z dnia 14 listopada 2016 r. oraz raport z inspekcji z dnia 16 listopada 2016 r., wskazują, że sporny kanał kanalizacyjny uległ awarii i wymaga natychmiastowych czynności naprawczych, gdyż jest nieszczelny i powoduje zalewanie terenu ściekami do wysokości 5 cm na powierzchni 10 m2. Potwierdzają to również załączone fotografie. Awaria nie ma charakteru usterki gwarancyjnej i nie jest możliwa do usunięcia w trybie gwarancyjnym, na co wskazuje pismo [...] - [...] Spółka z o. o. w [...] . Podkreślił przy tym, że uprawnienie wynikające z art. 126 ust. 1 u.g.n. jest dla skarżącego uciążliwe, a więc nie można go nadużywać, jednak w świetle okoliczności sprawy niezbędne było jego zastosowanie. Skoro bowiem bezspornie kanał przecieka, to konieczne jest natychmiastowe działanie i nie może być miejsca na zwłokę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji stwierdził, że ocena legalności usytuowania spornego kanału kanalizacyjnego pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. Przepis art. 126 ust. 1 u.g.n. stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie uzależnia bowiem udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości od legalności znajdujących się na niej urządzeń, które powodują zagrożenie i które w związku z tym wymagają czynności naprawczych. Toczące się odrębne postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. o ograniczeniu sposobu korzystania, poprzez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o. o. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej, pozostaje zatem bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu tj. art. 124 u.g.n. który ma zupełnie inny cel, niż art. 126 ust.1 u.g.n. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 124 u.g.n. dotyczy trwałego zajęcia pod określone sieci instalacji, a więc jego skutkiem jest trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez założenie i przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń. Innemu celowi służy natomiast instytucja zgody na czasowe zajęcie nieruchomości na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Dotyczy ona sytuacji awaryjnych, przemijających, na co wskazują także regulacje art. 126 ust. 5 i ust. 10 u.g.n. Ponadto organ miał również obowiązek nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż wynika to wprost z art. 126 ust. 2 u.g.n. i kwestia ta nie jest pozostawiona jego uznaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 126 ust. 1 u.g.n. oraz przyjęcie, że możliwa jest ingerencja w prawo własności nieruchomości, polegająca na zezwoleniu podmiotowi prywatnemu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu uzyskania dostępu do urządzeń przesyłowych znajdujących się na terenie tej nieruchomości w sytuacji, gdy te urządzenia zostały posadowione nielegalnie i nadal znajdują się tam nielegalnie, co rażąco narusza podstawowe zasady polskiego porządku prawnego - zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa i jego organów, a także, że kwestia legalności posadowienia tych urządzeń jest obojętna dla zastosowania procedury z art. 126 u.g.n.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) i art. 138 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej jako k.p.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, która nie odnosi się do podstawowego zarzutu naruszenia przez organ I Instancji art. 126 ust. 1 u.g.n., podczas, gdy obowiązkiem organu II Instancji było ponowne rozpatrzenie sprawy merytorycznie - również poprzez całościowe odniesienie się do twierdzeń odwołującego się, w tym do zarzutów odwołania.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem procesowym z dnia 30 maja 2019 r. skarżący dołączył do akt sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 567/17 którym Sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 84/16, zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. znak [...] .

Pismem procesowym z dnia 2 lipca 2019 r. skarżący złożył do akt sprawy odpis decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z gruntu w celu ułożenia kanalizacji na działce skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów. Mając na uwadze sposób sformułowania przez pełnomocnika zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie został powiązany z przepisami p.p.s.a. A Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego.

Jednakże, pomimo wskazanych mankamentów skargi kasacyjnej podlega ona rozpoznaniu, stosownie do uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1.

Co do zasady, gdy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po uznaniu, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, możliwe jest skontrolowanie jego subsumcji pod konkretny przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zmierzają jednak do wykazania błędu w ustaleniach faktycznych organów. Poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zwalcza wnioski wynikające z wykładni prawa materialnego, a konkretnie art. 126 ust. 1 u.g.n., co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a co skutkuje oceną, iż stan faktyczny ustalony przez organy a przyjęty przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowy. To co jest kwestionowane w odniesieniu do przebiegu postępowania w sprawie, dotyczy nieuwzględnienia przez Sąd Wojewódzki i wcześniej przez organy administracji, a podnoszonej przez skarżącego, kwestii legalności posadowienia sieci kanalizacji sanitarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się więc w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego

Przypomnieć należy, że naruszenia prawa materialnego - art. 126 ust. 1 u.g.n. - skarżący kasacyjnie upatruje w "nielegalności" posadownienia znajdujących się na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych.

Składowi orzekającemu w tej sprawie z urzędu jest znana treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 567/17., na który również powoływał się skarżący kasacyjnie, a którym uchylono zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jak i decyzje organów obu instancji orzekające o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego przez zezwolenie na przeprowadzenie owej sieci kanalizacji sanitarnej. Wyeliminowane rozstrzygnięcia zapadły na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Tymczasem poddane kontroli sądu w niniejszym postępowaniu orzeczenia dotyczą czasowego zajęcia nieruchomości w przypadku siły wyższej i nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a wydane zostały w oparciu o art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, że decyzja wydawana na podstawie art. 126 u.g.n. stanowi odrębną regulację wobec art. 124 u.g.n. Sąd I instancji trafnie zaakcentował istotne różnice w opisywanych regulacjach. Inne są przesłanki zastosowania każdego z tych trybów. W przypadku trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z założeniem i przeprowadzeniem sieci kanalizacji sanitarnej zastosowanie znajduje przepis art. 124 u.g.n., jego skutkiem jest trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez założenie i przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń. Innemu celowi służy natomiast instytucja zgody na czasowe zajęcie nieruchomości na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Dotyczy ona sytuacji awaryjnych, przemijających, na co wskazują także regulacje art. 126 ust. 5 i ust. 10 u.g.n. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, instytucje uregulowane w art. 124 i 126 u.g.n. nie mogą być stosowane zamiennie, a decyzja wydawana na podstawie art. 126 nie może zastępować decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. Zakres czynności, jakie mogą być podejmowane na podstawie art. 126 u.g.n. obejmuje jedynie takie, które są niezbędne do odwrócenia siły wyższej lub jej skutków bądź zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (por. P. Wojciechowski: komentarz do art. 126 u.g.n., teza 11, Lex). Art. 126 u.g.n. nie może służyć do uzyskiwania tytułu do zagospodarowania cudzej działki, temu celowi służy przepis art. 124 u.g.n. Nawet gdyby uzyskanie tytułu do zajęcia cudzej nieruchomości z proceduralnych względów napotykało przeszkody, nie stanowi to przesłanek do zastosowania art. 126 u.g.n. Obie instytucje różnią się między sobą w pierwszym rzędzie zakresem czynności, do jakich można w trybie decyzji udzielić zezwolenia i czasem trwania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela.

Za niezasadny wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 126 u.g.n., bowiem przepis ten zastosowany został w stanie faktycznym jaki dawał ku temu podstawy, a który nie został zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. W rozpatrywanej sprawie potrzeba zastosowania środków ochronnych nie powinna budzić wątpliwości. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, doszło do uszkodzenia kanału sanitarnego posadowionego m.in. na nieruchomości skarżącego odprowadzającego ścieki z budynku wielorodzinnego przy ul. Wigilijnej 2, które mogłoby skutkować zalaniem tej nieruchomości ściekami i spowodować poważne zanieczyszczenie wód gruntowych. Niezależnie zatem od wyniku odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 567/17, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nagłą potrzebą zapobieżenia przez wnioskodawcę znacznej szkody, która stanowi realne zagrożenie dla środowiska naturalnego jak i zdrowia ludzi. Ten stan rzeczy nie został w żaden sposób przez skarżącego kasacyjnie podważony czy zakwestionowany, a argumentacja skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi się do tej, kluczowej w tym postępowaniu kwestii.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 w zw. z art. 15 k.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej. W szczególności zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazuje w czym upatruje naruszenia tego przepisu. W dalszej części tego zarzutu wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 138 w zw. z art. 15 k.p.a., jednakże tak zredagowany zarzut przy tak poprowadzonej argumentacji nie pozwala na przeprowadzenie kontroli tych przepisów przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak bowiem zostało już podniesione, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki miało wpływ na wynik sprawy. Art. 138 k.p.a. zawiera 6 paragrafów, z tym że § 1 zawiera aż 3 ustępy i w zakresie tym skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, której jednostki redakcyjnej tego przepisu doszukuje się naruszenia.

W tym stanie rzeczy, uznając iż zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.