Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 2010 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [..] z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [..] na rzecz skarżącej E. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] września 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania M. C., E. K., W. D. i M. S. od decyzji Starosty [..] z dnia [..] lipca 2010 r. nr [.] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., przy dawnej

ul. [..] w Dzielnicy [..] , stanowiącej części działek

ew. nr [..] w obrębie [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Naczelnika [..] z dnia [.] listopada 1974 r. znak: [..] wywłaszczono, na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę osiedla wielorodzinnego nieruchomość położoną przy dawnej ul. [..] w Dzielnicy [..] , oznaczonej jako działki ew. nr [.] w obrębie [..] oraz działki nr [..] w obrębie [..] (dawna działka nr [..] o pow. [..] m2. oraz dawna działka nr [.] o pow. [..] m2 z obrębu [..] ), stanowiące własność Miasta [.] W. Właścicielem nieruchomości przed jej wywłaszczeniem był J. C.. Spadek po J. C. zmarłym dnia [.] grudnia 2010 r. nabyli W. D. z d. C., E. K. z d. C, M. S. z d. C. oraz T. C. w częściach równych po 1/4 (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [..] , Wydziału I Cywilnego z dnia [.] czerwca 1995 r., II

[..] ). Na mocy postanowienia Sądu z dnia [.] września 1996 r. spadek po T. C. w całości nabyła M. C.

Wnioskiem z dnia [..] października 2007 r. M. C., E. K., K. D. i M. S. wystąpiły o zwrot opisanej wyżej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku Starosta [..] decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, że obecnie właścicielem działek, o jakie toczy się spór, jest Miasto [..] W.

Organ podał, żec zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Z ustaleń organu wynika, że na terenie, którego [... ]oraz ulica – [..], a więc cel, na który nieruchomość została wywłaszczona, został zdaniem organu zrealizowany. Natomiast jeśli chodzi o część nieruchomości na której jest droga, organ podniósł, że obecny stan prawny uniemożliwia dokonanie zwrotu. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy (w tym także przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) nie mogą naruszać przepisów innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Natomiast w myśl art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. I OSK 361/08 zgodnie, z którym "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych."

Organ wskazał, iż przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Tak również należy zakwalifikować sporny parking, przy ul. [..]. Fakt, iż w trakcie budowy dokonano zmiany parametrów zaplanowanego parkingu tj. z parkingu dwupoziomowego na parking płaski nie ma według organu orzekającego znaczenia, gdyż został zachowany charakter budowy oraz jego ścisły związek z powstałym w tym miejscu osiedlem mieszkaniowym.

Organ podniósł, że z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej wynika, iż budowę bloków wraz z przyległymi parkingami realizowano w latach 1978-80 co wskazuje jego zdaniem na zrealizowanie celu wywłaszczenia przed upływem terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt ten potwierdzają protokoły odbioru i przekazania budynków do użytku. Pozostały teren został zagospodarowany zdaniem organu zgodnie z planem realizacyjnym osiedla. Dlatego też w ocenie organu cel wywłaszczenia wskazany, jako budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany na większości wywłaszczonych działek. Uzupełniająco organ odwoławczy wskazał, że wyodrębniono do oddzielnego prowadzenia, postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...] oraz [..] z obrębu [..] ze względu na konieczność dokonania podziału nieruchomości oraz zebrania dodatkowej dokumentacji.

Odwołanie od decyzji Starosty [..] z dnia [..] lipca 2010 r. wniosły M. C. , E. K., W. D. i M. S. Odwołujące wnosiły o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa lub wydania decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji wskazując, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany zgodnie z przeznaczeniem, tj. pod budowę osiedla wielorodzinnego. Nadto organ odniósł się do kwestii zagospodarowania działki stanowiącej część działki nr [..] z obrębu [..] oraz gruntu o pow. [..] m2 stanowiącego część działki nr [..], część działki nr [..] z obrębu [..], część działki nr [..] i nr [.], na którym usytuowany jest parking o nawierzchni żwirowej, oraz część gruntu z działki nr [..] z obrębu [..] , na którym usytuowany jest parking o nawierzchni asfaltowej we wgłębieniu wraz z nasypem. Według aneksu do projektu planu ogólnego zagospodarowania terenu ze stycznia 1978 r. na miejscu, na którym obecnie ulokowany jest parking naziemny, miał być zbudowany obiekt oznaczony symbolem[..]. Według projektu planu ogólnego zagospodarowania terenu zaakceptowanego przez Głównego Projektanta Pasma Osiedli [..] , symbolem [.] oznaczano parkingi [...] W miejscu w którym powstać miał parking [.] , w chwili obecnej znajduje się naziemny parking płaski. Organ administracji oceniając zasadność ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ocenia czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego. Na wskazanym terenie zostały wybudowane wielokondygnacyjne budynki mieszkalne. W planach budowy osiedla został również przewidziany teren na parkingi dla mieszkańców osiedla. Wskazana działka, o jaką toczy się spór, została przewidziana pod budowę parkingu. W związku z powyższym w sytuacji, gdy nieruchomość spełnia aktualnie rolę przewidzianą dla niej w planie budowy osiedla mieszkaniowego nie może być ona uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. W ocenie organu realizacja osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę domów mieszkalnych, ale także powstanie niezbędnej infrastruktury, a zatem [..] .

Na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organy obu instancji wydały decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, którego zgromadzenie miałoby kluczowe znaczenie dla ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości. Skarżąca podniosła, iż brak legendy do aneksu planu ogólnego zagospodarowania terenu ze stycznia 1978 r., a tym samym brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu oznaczonego w nim jako [..], stanowi przeszkodę do ustalenia, co - zgodnie z przedmiotowym aneksem - miało zostać zrealizowane na przedmiotowym terenie. Z kolei brak dokumentacji dotyczącej okresu i zakresu realizacji inwestycji uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, czy cała inwestycja została zrealizowana w terminie 10 lat od wywłaszczenia, czy też nie, co stanowi samoistną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła organowi, iż nie ustalił również, w jakim okresie inwestycja została zrealizowana. Analogicznie jak w przypadku ustalenia zakresu realizacji celu inwestycji, organ oparł się w tym zakresie na oświadczeniu strony zainteresowanej, a więc Spółdzielni aktualnie władającej nieruchomością, iż cała inwestycja została zrealizowana w latach 1978-1980, co jednak zdaniem E. K. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym (brak protokołów odbioru parkingów i daty ich wybudowania). Wybudowanie i oddanie do użytku budynków mieszkalnych nie świadczy jej zdaniem w żadnej mierze, że wówczas wybudowano także istniejące obecnie parkingi. Skarżąca zaakcentowała, iż w chwili obecnej przedmiotowy parking jest jedynie terenem ogrodzonym siatką. W ocenie skarżącej nie została również przez organ wyjaśniona kwestia oznaczenia obiektu w aneksie do planu zagospodarowania terenu, albowiem na spornym terenie miał zostać wybudowany obiekt oznaczony symbolem [..], natomiast z dokumentacji akt sprawy wynika oznaczenie terenu symbolem [..].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadanie, czy były podstawy do wydania zaskarżonego orzeczenia), procesowej i materialnoprawnej (zbadanie, czy organy administracji publicznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy).

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [..] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości lub jej części wymienione w przepisach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należało zatem zbadać, czy prawidłowo orzekły organy administracji publicznej, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że na organach administracji orzekających w sprawie zwrotu nieruchomości spoczywa obowiązek zbadania, czy nie zachodzi jedna z przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości. W sytuacji gdy wystąpi chociaż jedna z przesłanek art. 137 ust. 1, to należy orzec o zwrocie nieruchomości.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 136 ust. 3 stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast z ust. 1 w/w art. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Oznacza to, że rozstrzygając o zwrocie nieruchomości organ bada na jaki dokładnie cel nieruchomość była wywłaszczona (nabyta), w jaki sposób nieruchomość była i jest wykorzystana, a ponadto kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekały w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W zebranym materiale dokumentacyjnym brak jest bowiem planów realizacji inwestycji, dokumentacji potwierdzającej w jakich latach trwała budowa osiedla mieszkaniowego (w aktach sprawy znajdują się tylko oświadczenia spółdzielni mieszkaniowej będącej bezpośrednio zainteresowanej wynikiem postępowania w przedmiotowej sprawie), legendy do aneksu planu zagospodarowania przestrzennego ze stycznia 1978 r. (na podstawie której można by jednoznacznie określić przeznaczenia terenu oznaczonego w nim jako [..]). Organy obu instancji nie wyjaśniły także w oparciu o dokumenty, kiedy został utworzony na działce nr [...] parking o nawierzchni zimowej oraz kiedy utworzono na części działki nr [..] parking o nawierzchni asfaltowej, co ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Należy zgodzić się z zarzutem skargi, że wybudowanie i oddanie do użytku budynków mieszkalnych nie świadczy o tym, że w tym samym okresie został wybudowany na wywłaszczonym terenie również parking. Dopiero bowiem wyjaśnienie powyższych kwestii uprawni organ do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości lub jej zwrocie.

W decyzjach obu instancji brak powyższych ustaleń, są natomiast ogólnikowe, nie poparte dowodami stwierdzenia typu "że skoro nieruchomość spełnia aktualnie rolę przewidzianą dla niej w planie budowy osiedla mieszkaniowego, to nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia".

Takiego stanowiska organu Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela. Zauważyć bowiem trzeba, że ustalenia dotyczące sposobu i terminu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości muszą być bardzo wnikliwe i dokładne.

Dodać trzeba, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stosujące prawo. Przepisy art. 136 i art. 137 ugn muszą być zatem interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nich treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP, ponieważ wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności.

Powyższe luki w materiale dowodowym i niezebranie pełnej dokumentacji dowodzą, że organy administracji publicznej, łamiąc podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i wydały rozstrzygnięcie bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania całego niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też zdaniem Sądu nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają prawu, ponieważ wskazane przez Sąd, a wymagane przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenia winny być jednoznaczne i nie powinny budzić żadnej wątpliwości.

Organy administracji wbrew obowiązkowi podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy nie uczyniły tego, nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 art. 80 kpa, a także przepis prawa materialnego – art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedostateczne zbadanie przesłanek w tym przepisie wymienionych.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do przedstawionych wyżej wskazań Sądu i przed wydaniem orzeczenia uzupełnią materiał dokumentacyjny o brakujące, a istotne dla załatwienia sprawy dokumenty.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.