Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Stosowanie na gruncie u.g.h. przepisu art. 189f k.p.a. jest nie tylko wymagane, ale i zgodne z intencją ustawodawcy, którego zamysłem było ujednolicenie zasad wymiaru kar pieniężnych w systemie prawa, z wyjątkiem przypadków uregulowania tych kwestii w przepisach odrębnych. Skoro przepisy odrębne (u.g.h. i o.p. poprzez odpowiednie stosowanie w rozumieniu art. 91 u.g.h.) nie regulują kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, w sprawie należało zastosować art. 189f k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz Skarżącego A. B. kwotę 4.697 (słownie: cztery tysiące sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelnik P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], wymierzył A. B. (dalej jako: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 36.000 złotych z tytułu urządzania gier urządzania gier na automatach H. poza kasynem gry.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z [...] marca 2021 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną wydania decyzji organu pierwszej instancji były przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2094 ze zm., dalej jako: "u.g.h.") w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., w tym przepis art. 89 u.g.h., który z dniem 1 kwietnia 2017 r. został zmieniony przez art. 1 pkt 67 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.

Jak wynika z akt sprawy, ww. automaty użytkowane były w pozostającym w dyspozycji skarżącego lokalu przy ul. [...] w Ł., gdzie zostały zatrzymane [...] listopada 2016 r. przez funkcjonariuszy celnych Urzędu Celnego w Ł. Z protokołu kontroli, w ramach której przeprowadzono eksperyment gry na ww. urządzeniach wynika, że gry na przedmiotowych urządzeniach są grami na automatach w rozumieniu u.g.h., gdyż realizowane są na urządzeniach elektronicznych, mają charakter losowy, a urządzenia umożliwiają uzyskiwanie wygranych pieniężnych i rzeczowych. W przypadku automatów Happy Days rozpoczęcie gier może nastąpić po wcześniejszym zakredytowaniu automatu punktami kredytowymi uzyskanymi za środki pieniężne. Uruchomienie gry wymaga wciśnięcia przycisku "Pytanie", wprawiającego w ruch bębny, które obracają się z dużą prędkością i po chwili samoczynnie zatrzymują się. Gry na bębnach mogą być przeprowadzone bez konieczności udzielania odpowiedzi na poszczególne pytania wyświetlane każdorazowo po jednokrotnym zakręceniu bębnów. Ignorowanie odpowiedzi na zadawane pytania, powoduje ich kumulację w polu "Pytania w banku", ale na koniec gry wszystkie pytania, na które wcześniej nie udzielono odpowiedzi, mogą być zamienione na jedno pytanie, którego wartość odpowiada sumie wartości wszystkich pytań zgromadzonych w polu "Bank", na które wcześniej nie udzielono odpowiedzi. Użycie pola funkcyjnego "Koło ratunkowe" powoduje że oprogramowanie urządzenia do gier jednoznacznie sugeruje prawidłową odpowiedź na to jedno postawione pytanie.

Ze sporządzonej na potrzeby postępowania karnego opinii biegłego sądowego wynika, że automaty Happy Days: - są urządzeniami komputerowymi, - mają możliwość realizacji bezpośredniej lub pośredniej wypłaty wygranej w formie pieniężnej, - jest możliwe prowadzenie kolejnych gier za wygrane uzyskane w grach poprzednich, - oferowane gry mają charakter losowy, uzyskiwane wyniki gry są nieprzewidywalne i niezależne od woli i zręczności gracza. W przypadku urządzenia Csani Money Transfers biegły stwierdził, że: - automat jest urządzeniem komputerowym, - gry organizowane są w celach komercyjnych (wymagają opłaty do ich prowadzenia), - istnieje możliwość bezpośredniej wypłaty wygranej monetami poprzez hopper lub przez obsługę w oparciu o drukowane bilety/paragony, - na urządzeniu możliwe jest prowadzenie kolejnych gier za wygrane uzyskane w grach poprzednich, - gry zawierają element losowości, gdyż realizowane są w oparciu o algorytmy deterministyczne, które ze względu na wysoki stopień złożoności oraz ich szybkość działania nabierają cech losowych, - gry mają charakter losowy - grający nie ma możliwości przewidzenia jaki będzie wynik uruchomionej gry - o ich wyniku decyduje algorytm.

Zdaniem DIAS, w postępowaniu w sposób bezsporny ustalono cechy automatów, losowy charakter urządzanych na nich gier oraz fakt, że automaty umożliwiały uzyskiwanie wygranych pieniężnych. Ustalony w postępowaniu podatkowym przebieg gier możliwych do rozegrania na przedmiotowych automatach, oceniony zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, wyklucza uznanie automatów za urządzenia niehazardowe, w których wynik gier zależy od zręczności, zdolności, umiejętności czy wiedzy gracza (Happy Days), czy też za urządzenia do operacji finansowych (Csani).

Organ odwoławczy, prezentując językową definicję "urządzającego" grę, stwierdził, że jest nim ten, kto zapewnia, stwarza, organizuje warunki umożliwiające udział w grze na automatach prowadzonej poza kasynem gry. Z akt sprawy bezspornie wynika zaś, że skarżący w ramach działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą F. zawarł umowy dzierżawy powierzchni z D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz z M. Sp. z o.o. z siedzibą w B., w ramach których w lokalu przy ul. [...] umożliwił ww. spółkom zainstalowanie urządzeń do gier, pobierając z tego tytułu wynagrodzenie. Skarżący stworzył i zorganizował warunki umożliwiające działanie automatów i udział w grach na nich. W przedmiotowym lokalu skarżący nie prowadził jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej, funkcjonował on wyłącznie jako nielegalny salon gier.

Pomimo treści obu umów, wskazujących tylko na dzierżawę powierzchni, organ uznał, iż skarżący wspólnie z ww. podmiotami urządzał nielegalne gry na automatach hazardowych. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej umożliwiał funkcjonowanie automatów poprzez zapewnienie im odpowiedniego miejsca i zasilania elektrycznego, sprawował stałą opiekę nad ustawionymi w lokalu urządzeniami. Pomimo zawarcia "umowy dzierżawy powierzchni użytkowej" spółka D. nie uzyskała prawa władania jakąkolwiek wyodrębnioną czy niewyodrębnioną częścią lokalu, w umowie określono jedynie wielkość dzierżawionej rzekomo powierzchni - 2 m2. Faktycznym przedmiotem umowy nie była więc dzierżawa powierzchni, ani też zobowiązanie do oddania lokalu czy jego części we władanie, w jakiejkolwiek formie innej osobie, lecz wspólne urządzanie gier na automatach, w którym udział skarżącego został określony na 40% uzyskiwanych dochodów.

Zgodnie z postanowieniami "umowy dzierżawy" zawartej ze spółką M., spółka ta nie uzyskała prawa władania jakąkolwiek wyodrębnioną czy niewyodrębnioną częścią lokalu, w umowie nie określono ani wielkości dzierżawionej rzekomo powierzchni, ani wysokości czynszu (w punkcie 7 umowy nie wpisano sposobu określenia rzekomego czynszu, nie dokonano wyboru pomiędzy stałą kwotą a procentem "zrealizowanych przekazów pieniężnych"). W ocenie organu odwoławczego faktycznym przedmiotem tej umowy również nie była dzierżawa powierzchni, lecz urządzanie gier na automatach wspólnie przez skarżącego i spółkę M.. Cechą charakterystyczną umowy zawartej z D. jest wskazanie całodobowych numerów alarmowych pod które wydzierżawiający ma dzwonić w przypadku kontroli. Zgodnie z treścią § 7 umowy jedyne obowiązki skarżącego (poza wskazanym wyżej informowaniem o zdarzeniach dotyczących kontroli) dotyczyły określonych działań w przypadku kontroli lokalu przez uprawnione organy oraz określonych zachowań w postępowaniu przygotowawczym zgodnie z kodeksem postępowania karnego.

Zgodnie z umową zawartą przez skarżącego z M. (pkt 5), strona zobowiązała się do: - identyfikowania podejrzanych behawioralnych zachowań klientów kiosku, sprawdzania tożsamości takich podejrzanych klientów i raportowania ich tożsamości oraz transakcji przez nich dokonywanych na specjalnych formularzach dostarczonych przez M., - identyfikowania klientów realizujących transakcje powiązane o łącznej kwocie przewyższającej 1.000 EUR, sprawdzania tożsamości klientów realizujących takie transakcje i raportowania ich tożsamości oraz charakteru transakcji na specjalnych formularzach dostarczonych przez M., - dodatkowo weryfikowania wieku osób korzystających z kiosku, aby korzystały z niego wyłącznie osoby pełnoletnie. Podpisując ww. umowę, skarżący jako wydzierżawiający, oświadczył, że: w realizowaniu ww. czynności związanych z egzekwowaniem wewnętrznej procedury przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy uczestniczyć będzie zarówno on, jak i cała obsługa lokalu, w którym M. umieścił swój kiosk.

DIAS stwierdził, że bez działania skarżącego nielegalne urządzanie gier na automatach w lokalu w Ł. byłoby niemożliwe; to skarżący zapewnił lokal na nielegalny salon gier, energię elektryczną, dostęp do sieci Internet oraz samodzielnie lub przez pozyskane osoby sprawował stały nadzór nad lokalem. Wobec powyższego zasadnym było ustalenie, że skarżący w ramach działalności gospodarczej prowadzonej w ww. lokalu urządzał gry na automatach, w związku z czym stał się stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (wg stanu prawnego obowiązującego w momencie popełnienia czynu). Tym samym skarżący podlegał karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., wysokość której określa art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, to jest w wysokości 12.000 zł od każdego automatu (brzmienie ustawy o grach hazardowych obowiązujące do dnia 31 marca 2017 r.).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 91 u.g.h. w zw. z art. 189a § 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że do postępowania w sprawie nałożenia kary z art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h. nie stosuje się przepisów w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 189f § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której na datę wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji istniał stan, który nakazywał organowi odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na fakt istnienia w obrocie prawomocnego wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy w Ł. w sprawie II K 230/18, skazującego skarżącego za przestępstwo skarbowe, zaś orzeczenie ww. wyrokiem kary grzywny w łącznej wysokości 50.000 zł spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Istota sporu w niniejszej sprawie, wyrażona podniesionymi w skardze zarzutami, sprowadza się do ustalenia, czy do postępowania w sprawie nałożenia kary z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 ust. 2 i (w niniejszej sprawie) art. 189f § 1 ust. 2 k.p.a.). Wobec skarżącego bowiem Sąd Rejonowy w Ł. II Wydział Karny wydał wyrok z 8 maja 2019 r., sygn. II K 230/18, uznając go za winnego zarzucanego mu czynu – przestępstwa skarbowego z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 408 ze zm., dalej jako: "k.k.s.") i orzekając wobec niego karę grzywny w wysokości 50.000 zł (wyrok prawomocny).

Podnieść należy, że powyższy problem prawny był źródłem niejednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część składów orzekających wyrażała pogląd, że przepisy art. 8 i art. 91 u.g.h. odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm., dalej jako: "o.p."), wobec czego niedopuszczalne jest stosowanie w tej materii przepisów k.p.a., także w związku z w art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. U.g.h. stanowi zaś kompleksowe uregulowanie w zakresie wymierzania przewidzianych tą ustawą kar pieniężnych (por. orzeczenia np.: WSA w Szczecinie z 6 maja 2021 r., sygn. I SA/Sz 711/20; WSA w Olsztynie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Ol 96/21; wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., sygn. III SA/Kr 1083/20). Odmienny z poglądów zakłada jednak możliwość odpowiedniego stosowania przepisu art. 189f k.p.a. także w odniesieniu do kar administracyjnych wynikających z u.g.h. (zob. orzeczenia np.: WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Wr 390/19; WSA w Gdańsku: z 13 maja 2021 r., sygn. III SA/Gd 81/21; z 7 kwietnia 2021 r., sygn. III SA/Gd 964/20; WSA w Warszawie z 18 listopada 2020 r., sygn. V SA/Wa 451/20; WSA w Opolu z 20 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Op 91/20; czy też zapadłe na gruncie ustawy – Prawo o ruchu drogowym wyroki WSA we Wrocławiu: z 13 maja 2021 r., sygn. III SA/Wr 353/20 oraz z 6 maja 2021 r., sygn. III SA/Wr 360/20 i sygn. III SA/Wr 350/20, a także na gruncie ustawy o nasiennictwie wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1969/20 - mające analogiczne zastosowanie jak w sprawie niniejszej; możliwość zastosowania działu IVa k.p.a. do spraw rozstrzyganych na gruncie u.g.h. w sposób pośredni przyznał także NSA w wyroku z 28 listopada 2017 r., sygn. II GSK 2433/17).

Skład orzekający w pełni popiera drugi z prezentowanych poglądów, w szczególności zgadzając się z argumentacją wyrażoną w powoływanych wyżej orzeczeniach WSA we Wrocławiu o sygn. III SA/Wr 390/19 i WSA w Gdańsku o sygn. III SA/Gd 964/20. Stanowisko te sąd przyjmuje jako własne i stanowiące podstawę rozstrzygnięcia także w sprawie niniejszej.

W myśl art. 8 u.g.h., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o.p., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 91 u.g.h. do kar pieniężnych należy stosować odpowiednio przepisy o.p. Co istotne, odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza stosowania tych przepisów wprost, lecz należy uwzględnić również specyfikę danej dziedziny.

Wskazać należy, że przepisy działu IVa k.p.a. weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z kolei zmiana przepisów u.g.h. dotycząca m.in. art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. (w tym kara 100 tys. zł od każdego nielegalnego urządzenia) weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2017 r. (ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 88).

Przepisy o.p. nie przewidują regulacji w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej (oprócz kar porządkowych). Pełną regulację postępowania w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, przewiduje Dział IVa k.p.a.

Uzasadnienie projektu ustawy (Druk nr 1183 z 28 grudnia 2016 r. - Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, http://sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183) wskazywało, że zmiana w k.p.a. dotycząca kar zmierzała do zapewnienia adekwatności administracyjnych kar pieniężnych do zaistniałych przypadków naruszenia prawa. Celem zmian było uregulowanie ogólnych dyrektyw wymiaru kar, przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nałożenia i egzekucji kary oraz warunków udzielania ulg w zapłacie kar pieniężnych. W uzasadnieniu projektu wskazano, że: "Kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowią dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia, wykroczenia karnoskarbowego, przestępstwa bądź przestępstwa karnoskarbowego. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania, co skutkuje znaczącym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej (np. w wyniku braku określenia lub zróżnicowania przesłanek branych pod uwagę przy szacowaniu wysokości kary pieniężnej), często nieuzasadnionym ze względu na przedmiot i specyfikę danej regulacji. Ponadto niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia. W ostatnich latach, pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Na kanwie stanowisk prezentowanych w orzecznictwie przede wszystkim podkreśla się, że przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot, który może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej, powinien mieć możliwość obrony, m.in. poprzez wykazanie, że naruszenie jest następstwem okoliczności, na które nie miał wpływu). Dodatkowo sankcje administracyjne przybierają w wielu przypadkach bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne, np. gdy nie przewidziano przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego - w odczuciu społecznym - działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka standardy ochrony praw człowieka we wszelkich postępowaniach sanacyjnych powinny odpowiadać gwarancjom wynikającym z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2), zwanej dalej "Konwencją". To oznacza, że gwarancje z art. 6 Konwencji mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach quasi-karnych, także takich, które na gruncie naszego prawa krajowego są uznawane za postępowania administracyjne. Postępowanie przed organami administracji, które może być zakończone nałożeniem przedmiotowej kary, powinno - co do zasady - spełniać wszystkie standardy procesowe przewidziane w art. 6 Konwencji dla postępowań, w których rozstrzygane są przesłanki odpowiedzialności. Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na konieczność uwzględniania poglądów ETPC, wyrażonych w oparciu o art. 6 Konwencji w zakresie, w jakim dochodzi do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższe ma istotne znaczenie, mając na względzie cele sankcji administracyjnych, tj. represja, prewencja ogólna i szczególna, a niekiedy także kompensacja. W związku z tym uzasadnione jest sformułowanie ogólnych zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Dzięki temu zapewnione zostaną jednolite standardy traktowania jednostek oraz zagwarantowane zostanie wymierzanie kar racjonalnych i odpowiadających wadze popełnionego naruszenia.".

Ponadto, w uzasadnieniu projektu wskazano, że: "Projektowane rozwiązania będą stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 k.p.a.).". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu: "Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym z punktów art. 189a § 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2-6.".

W kontekście powyższego, istotna jest treść art. 189a § 2 k.p.a. in fine. Przepis ten wprowadza swoistą regułę kolizyjną, w myśl której, przepisów działu IVa - odnośnie kwestii wymienionych w tym przepisie - nie stosuje się w zakresie, w jakim kwestie te regulują przepisy odrębne. Z tak zredagowanego przepisu art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że przepisy odrębne nie mogą być modyfikowane regulacjami działu IVa k.p.a. W przypadku natomiast, gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia wskazanego w § 2 art. 189a k.p.a., przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się wprost w oznaczonym zakresie (por. wyrok WSA w Lublinie z 4 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Lu 628/18 i powołane tam piśmiennictwo).

Powracając na grunt u.g.h., trzeba dostrzec, że przepisy tej ustawy regulują materialnoprawne przesłanki wymiaru kary administracyjnej, przy jednoczesnym braku uregulowań w zakresie np. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu treści powołanej wcześniej reguły kolizyjnej z art. 189a § 2 k.p.a. in fine dawała - w ocenie sądu - podstawy do wyrażenia poglądu co do powinności stosowania normy z art. 189f k.p.a. na tle spraw związanych z nakładaniem kar pieniężnych w trybie przepisów u.g.h.

Sąd w składzie orzekającym nie przychyla się do spotykanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, jakoby odesłanie zawarte w art. 91 u.g.h. pozwalało jedynie na stosowanie do tego rodzaju kar przepisów o.p. ("odpowiednio"), a zatem z wyłączeniem możliwości odwoływania się do regulacji działu IVa k.p.a. (w szczególności art. 189f k.p.a.). Uwzględniając obowiązujące reguły interpretacyjne, należy wskazać, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "zakwalifikowanego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle.

Odpowiednie stosowanie nie przesądza zatem ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, będąc uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej. Mając na uwadze wprowadzoną nowelizację k.p.a. oraz to, że kara pieniężna nie stanowi zobowiązania podatkowego, sąd doszedł do przekonania, że przepis art. 91 u.g.h. trzeba traktować jako wskazujący w sposób jednoznaczny na konieczność odpowiedniego stosowania przepisów o.p. do postępowań w zakresie nakładania kar pieniężnych, a zatem w zakresie procedury a nie prawa materialnego. Wspomnianego przepisu, przy położeniu właściwego akcentu na wymóg jedynie "odpowiedniego" stosowania przepisów o.p., nie można rozumieć w sposób wyłączający stosowanie materialnoprawnych przepisów o karze pieniężnej, zawartych w dziale IVa k.p.a. i właściwych tej instytucji. Postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisów u.g.h. nie jest bowiem postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym. Okoliczność, że na podstawie komentowanego przepisu w zakresie wymierzenia kary administracyjnej stosuje się przepisy o.p. nie świadczy, że jest to postępowanie podatkowe.

Przy uwzględnieniu zatem "odpowiedniego" stosowania przepisów o.p. w podanym wyżej znaczeniu, jak również przy zastrzeżeniu, że przepisy tej ustawy nie określają np. warunków odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, w sprawie należało m.in. przyjąć, że stosowanie na gruncie u.g.h. przepisu art. 189f k.p.a. jest nie tylko wymagane, ale i zgodne z intencją ustawodawcy, którego zamysłem było ujednolicenie zasad wymiaru kar pieniężnych w systemie prawa, z wyjątkiem przypadków uregulowania tych kwestii w przepisach odrębnych. Skoro przepisy odrębne (u.g.h. i o.p. poprzez odpowiednie stosowanie w rozumieniu art. 91 u.g.h.) nie regulują kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, w sprawie należało zastosować art. 189f k.p.a.

Pominięcie tej regulacji przez orzekający w sprawie organ, w konsekwencji zaniechanie ustalenia przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie, stanowiło uchybienie dające podstawy do wyeliminowania wydanej w sprawie decyzji z obrotu prawnego. Organ naruszył bowiem przepisy art. 91 u.g.h. w zw. z art. 189a § 2 ust. 2 u.g.h., a w konsekwencji nie zastosował art. 189f § 1 ust. 2 k.p.a. Sąd na tym etapie nie przesądza jednocześnie o merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji w kontekście urządzania przez skarżącego gier na automatach poza kasynem gry.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien uwzględnić stanowisko sądu i ocenić wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w kontekście przepisów Działu IV k.p.a., w tym w szczególności art. 189f § 1 ust. 2 k.p.a. Sąd zwraca jednocześnie uwagę na wyrażoną w tym przepisie przesłankę spełnienia przez uprzednio wymierzoną karę celu, dla którego miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Organ obowiązany więc będzie ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; następnie ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; a końcowo ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (por.: A. Wróbel, Art. 189(f) [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).

Na marginesie jedynie, w kontekście powoływanego w skardze zakazu ne bis in idem, sąd zauważa, że w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2015 r., sygn. P 32/12, Trybunał podniósł, że: "Art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 i 1201) w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.), są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa.". Niemniej jednak, orzeczenie to zapadło jeszcze przed wejściem w życie art. 189f k.p.a., zaś sam TK zwrócił uwagę na funkcjonujące szerokie rozumienie zasady ne bis in idem, obejmującej nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy (1.080 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (3.600 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w myśl art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).