Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Grzegorz Karcz (spr.) WSA Michał Niedźwiedź Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr SKO.PS/4110/205/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr SKO.PS/4110/2025/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 20 lutego 2025 r. nr PS-II.4.103.2025 odmawiającą przyznania K. Ł. (dalej: Skarżący) pomocy w formie zasiłku celowego na środki czystości, środki higieny osobistej, odzież i obuwie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 27 stycznia 2025 r. (data wpływu) Skarżący złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na środki czystości, środki higieny osobistej, odzież i obuwie. Z przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący boryka się z problemem ubóstwa (nie posiada żadnego majątku) oraz niepełnosprawności (posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności). Ponadto prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w grudniu 2024 r. (tj. miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku) wyniósł 0 zł. Ustalono również, że Skarżący od września 2022 r. przebywa na oddziale psychiatrii w Szpitalu Klinicznym im. J. Babińskiego w Krakowie w związku z orzeczonym wobec niego postanowieniem Sądu Rejonowego w Myślenicach II Wydział Karny z dnia 9 listopada 2020 r. (sygn. akt [...]) środkiem zabezpieczającym. W wywiadzie zapisano również wyjaśnienia Skarżącego, że szpital zapewnia mu nocleg i wyżywienie, ale nie zapewnia środków czystości, środków higieny osobistej, odzieży oraz obuwia.

Opierając się na tych ustaleniach Burmistrz odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu podniósł, że co prawda Skarżący spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej (które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 1010 zł), jednakże przyznaniu takiej pomocy sprzeciwia się zastosowana wobec Skarżącego detencja sądowa.

W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 8, art. 9, art. 13 ust. 1, art 17 ust 1 pkt 5, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.), dalej "u.p.s.", Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2024 r. poz. 1044) dalej "Rozporządzenie", art. 104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej "k.p.a." oraz § 7 ust. 3 Statutu Centrum Usług Społecznych w Myślenicach.

Skarżący odwołał się od tej decyzji podnosząc, że niezasadnie pozbawiono go możliwości ubiegania się o przyznanie pomocy na zakup tak podstawowych potrzeb, tym bardziej, że przebywając w Szpitalu Klinicznym brakuje mu majtek, skarpetek, chodzi w za małych koszulkach, bluzach, za ciasnych spodniach, starych butach, a jeśli chodzi o środki czystości i higieny to wspomagają go koledzy przebywający wraz z nim na oddziale którzy otrzymują zasiłki celowe ze swoich OPS-ów.

*Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie uwzględniło odwołania

i opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8, 9 art. 13 ust. 1, 17 ust. 1 pkt. 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Na uzasadnienie podało, że osoba przebywająca w takim szpitalu jak Skarżący podobnie jak osoba odbywająca karę pozbawienia wolności pozostaje na utrzymaniu Państwa i ma zaspokojone wszelkie potrzeby życiowe. Jednocześnie podkreśliło, że w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa zastosowanie wobec sprawcy izolacji w szpitalu psychiatrycznym odpowiada sytuacji ukształtowanej przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.p.s. którym ma charakter bezwzględny. Zgodnie zaś z tym przepisem osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a (tj. ust. 1 nie stosuje się do osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego).

*

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący podniósł, że jego sytuacja nie jest tożsama z pozycją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności, bo w szpitalu nie ma zapewnionych środków czystości, środków higieny osobistej, odzieży i obuwia, a szpital w którym przebywa nie może zastosować wobec niego przepisów, które obowiązują osadzonych ponieważ obowiązują go inne normy i wytyczne. Uwypuklił, że co prawda rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19.12.2016 r. w sprawie warunków bytowych osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych określa co ma otrzymać osadzony, ale szpital nie podlega Ministrowi Sprawiedliwości lecz Ministrowi Zdrowia. Skarżący podniósł również, że Centrum Usług Społecznych w Myślenicach po odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie przyznało mu prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, którego nie mają osadzeni, a odmówiono mu zasiłku celowego. Powtórzył także, że przebywając w szpitalu brakuje mu skarpetek, bielizny osobistej, ręczników, nie ma piżamy, chodzi w za małych podkoszulkach, starych spodniach i butach, nie ma kurtki do wychodzenia na spacery. Nie ma także za co kupić proszku do prania, żeli pod prysznic, szczoteczki do zębów, pianki do golenia i wielu rzeczy, z których osoby posiadające dochody nie zdają sobie sprawy.

*

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

*

W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2026 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 02.12.2025 r., sygn. akt III SA/Kr 899/25, wskazując, że dotyczy on jego osoby i analogicznej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143; dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to skargę uwzględnia (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Poruszając się w ramach tak zakreślonej kontroli sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są obarczone naruszeniami prawa prowadzącymi do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W kontrolowanej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy sytuacja Skarżącego, jako osoby przebywającej w Szpitalu Klinicznym na oddziale psychiatrycznym w ramach orzeczonego wobec niego środka zabezpieczającego, jest tożsama z sytuacją osobą pozbawionej wolności i czy wobec tego uzasadnione jest stosowanie na zasadzie analogii przepisu art. 13 ust. 1 u.p.s. (aktualny publikator: Dz.U. z 2025 r. poz. 1214).

Zgodnie z tym przepisem, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej. Do takich świadczeń zalicza się także zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przepis art. 13 ust. 1 u.p.s. ma charakter bezwyjątkowy w stosunku do tej kategorii osób i ma na celu uniknięcie podwójnego finansowania świadczeń (z budżetu pomocy społecznej oraz z budżetu państwa) w sytuacji, gdy dana osoba jest utrzymywana przez państwo w zakładzie karnym lub areszcie.

W dotychczasowej praktyce orzeczniczej część orzecznictwa WSA i NSA zajęła stanowisko, że osoby umieszczone w zakładzie psychiatrycznym na podstawie środka zabezpieczającego mogą być traktowane przez organy pomocy społecznej podobnie jak osoby, które są "na całodobowym utrzymaniu państwa", bo w praktyce pozostają w sytuacji bytowej analogicznej do osób odbywających karę lub tymczasowe aresztowanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16.07.2025 r., sygn. akt II SA/Gd 176/25, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.03.2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 53/25, wyrok NSA z 07.06.2017 r., sygn.. akt I OSK 594/16).

W nowszym orzecznictwie WSA i NSA pojawiły się jednak poglądy, że środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym nie odpowiada zasadniczo karze pozbawienia wolności i tym samym nie może automatycznie prowadzić do wyłączenia uprawnień do świadczeń pomocowych. Ten punkt widzenia podnosi, że przepis art. 13 ust. 1 u.p.s. nie obejmuje osób, w stosunku do których orzeczono izolacyjne środki zabezpieczające. Niedopuszczalne jest wywodzenie na zasadzie analogii, że przywołane w art. 13 ust. 1 u.p,s. osoby odbywające karę pozbawienia wolności, są w tej samej sytuacji, co osoby wobec których zastosowano środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Odwołując się do wykładni językowej art. 13 ust. 1 u.p.s. wskazuje się, że przepis ten nie stanowi dodatkowej sankcji, lecz jest wyłącznie konsekwencją tego, że podstawowe potrzeby osoby pozbawionej wolności zostają zaspokojone w ramach odbywanej kary, gdyż Skarb Państwa zaspokaja niezbędne potrzeby osadzonego a w związku z tym ewentualne zastosowanie analogi względem osoby wobec której jest stosowany taki środek zabezpieczający wymaga stwierdzenia, że ma ona zagwarantowane przepisami prawa zaspokojenie potrzeb bytowych w takim samym zakresie jak osoba odbywająca karę pozbawienia wolności (por. wyrok NSA z 06.06.2025 r. sygn. akt I OSK1486/24, wyrok WSA w Krakowie z dnia 02.12.2025 r., sygn. akt III SA/Kr 899/25, wyrok WSA w Lublinie z dnia 02.10.2025 r., sygn. akt II SA/Lu 204/25, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.01.2026 r., sygn. akt I SA/Wa 563/25).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przychyla się do tej drugiej grupy poglądów uznając tym samym, iż niedopuszczalne jest wywodzenie na zasadzie analogii, że przywołane w art. 13 ust. 1 u.p.s. osoby odbywające karę pozbawienia wolności, są w tej samej sytuacji, co osoby wobec których zastosowano środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym oraz że art. 13 ust. 1 u.p.s. nie obejmuje osób, w stosunku do których orzeczono izolacyjne środki zabezpieczające.

W powołanym wyżej wyroku dnia 06.06.2025 r. sygn. akt I OSK1486/24 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w doktrynie problem dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, ale zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Także ci nieliczni autorzy, którzy dopuszczają analogię jako metodę wykładni w prawie administracyjnym (E. Smoktunowicz: Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970), jej zastosowanie zawężają do przepisów obojętnych z punktu widzenia praw i obowiązków jednostki. Przepisy prawa administracyjnego to zasady ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia, jako metoda wykładni mającej służyć tworzeniu nieprzewidzianych prawem unormowań wpływających na prawa jednostki (...), jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy nie mogą stanowić podstawy do oceny stosowania prawa. Jeżeli chodzi natomiast o analogię na korzyść strony w prawie materialnym (tj. w odniesieniu do regulacji przyznających uprawnienia), to w tej kwestii nie ma takiej zgodności poglądów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. np. A. Wiktorowska, Istota i znaczenie (funkcje) zasad postępowania sądowoadministracyjnego, Studia Prawa Publicznego 2016, nr 2, s. 43-44; M. Kosiarski, Zakres stosowania analogii legis w prawie administracyjnym, KPP 2003, Nr 2, s. 53; E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 59 i n.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 października 1995 r. VI SA 14/95, ONSA 1995 Nr 4, poz. 156; wyrok NSA z 19 marca 2008 r. II GSK 427/07; wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r. I OSK 559/08; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. II OSK 2088/15). Podnosi się w szczególności, że "Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Stanowisko takie NSA prezentował już od początku swojej działalności. Przykładowo, w wyroku z 19 października 1983 r. (II SA 1198-1202) NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r. (II SA 112/85) NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27). Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2013 r. (VI SA/Wa 2152/12), w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (zob. G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym - wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13). NSA podkreślił, że działanie powyższych zasad ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem jedynie w ustawie można normować prawa i obowiązki obywateli i upoważniać organy do przymusowego egzekwowania tych obowiązków.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że o ile z przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 911 t.j.), wynika, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum trzy razy dziennie posiłek o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednie do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie (art. 109-111), dzięki którym to świadczeniom osoby te zwolnione są z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych w związku z czym nie ma przesłanek udzielania im dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej, o tyle z przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (aktualny publikator Dz. U. z 2024 r. poz. 917), wynika tylko, że osobom z zaburzeniami psychicznymi przebywającym w szpitalu psychiatrycznym przysługują bez pobierania od nich opłat, produkty lecznicze, wyroby medyczne, wyposażenie wyrobów medycznych oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego (art. 10 ust. 2).

Powyższe prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić sytuację osób, wobec których zastosowano karę pozbawienia wolności, od tych, do których zastosowano środki zabezpieczające. Bezsprzecznie sytuacja ww. grup osób nie jest analogiczna. Biorąc powyższe pod uwagę, nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji naruszyły art. 13 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię.

Konsekwencją powyższego, było także naruszenie przez organ zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawny obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927). Organ administracji publicznej ma także obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W kontrolowanej sprawie organy naruszyły powyższe przepisy, albowiem nie ustaliły (np. poprzez wystąpienie z zapytaniem do dyrekcji szpitala), czy szpital zapewnia Skarżącemu odpowiednie do pory roku odzież, bieliznę, obuwie, mimo że Skarżący podnosił już w trakcie wywiadu środowiskowego (k. 2 akt adm.) że przebywając w szpitalu brakuje mu bielizny, skarpetek, koszulek, spodni, obuwia, kurtki i środków czystości oraz higieny,

Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był natomiast art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ponownie rozpoznając sprawę (art. 153 p.p.s.a.) organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku. W szczególności weźmie pod uwagę, że art. 13 ust. 1 u.p.s. może mieć zastosowanie tylko do osób wykonujących karę pozbawienia wolności i nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia w stosunku do osoby, która przebywa w zakładzie psychiatrycznym w ramach środka zabezpieczającego. Ustali także, czy w ramach realizacji tego środka realizowane są podstawowe potrzeby bytowe skarżącego wskazane we wniosku o przyznanie zasiłku celowego.