III OSK 2346/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-18	
Data wpływu	2022-09-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	II SA/Po 224/22	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1428; § 6 ust. 1 i 2, § 8 ust. 2 pkt 3; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 224/22 w sprawie ze skargi D.M. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. nr 1032/2021/P w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 224/22, po rozpoznaniu skargi D.M. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. Nr 1032/2021/P w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...], stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowym zarządzeniem zatwierdzono wyniki konkursu na stanowisko dyrektora, przy czym przedmiotem oceny sądu administracyjnego w niniejszym przypadku było wyłącznie ustalenie, czy istniały podstawy faktyczne i prawne do podjęcia zaskarżonego aktu i czy w tej materii nie doszło do naruszenia prawa. Stąd też w ramach prowadzonego postępowania Sąd nie mógł kontrolować prawidłowości ustalenia składu osobowego komisji konkursowej, gdyż kwestia powyższa została uregulowana odrębnie wydanym zarządzeniem

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów wskazujących na brak obiektywizmu komisji konkursowej podniesiono, że zgodnie z § 5 ust. 2 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428) dalej zwanego "rozporządzeniem", komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny. Konsekwentnie ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Członkowie komisji mogą zadawać kandydatom pytania, a komisja konkursowa, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje merytorycznej oceny kandydata pod względem kompetencji niezbędnych od wykonywania zadań na stanowisku dyrektora placówki. Z przytoczonej regulacji rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż wpływ na ostateczną ocenę każdego z kandydatów ma nie tylko przedstawiona koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego placówki, ale również, z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "w szczególności", inne, nieokreślone ustawowo czynniki, za które ze względu na cel przeprowadzenia konkursu (tj. wyłonienie osoby na stanowisko dyrektora) należy uznać np. poprawność odpowiedzi na zadawane pytania. Co więcej, § 5 ust. 2 rozporządzenia wprost upoważnia członków komisji do zadawania pytań, a z uwagi na ich nieokreślony katalog zasadnym wydaje się stwierdzenie, że mogą one dotyczyć wszelkich kwestii związanych z osobą kandydata, a więc również kwestii związanych z zajmowanym dotychczas stanowiskiem dyrektora szkoły. Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia – jak chce tego skarżąca, aby zadane pytania mogły być postrzegane w kategorii naruszenia prawa. Poza tym zarzuty te winny zostać podparte obiektywnymi, a więc weryfikowalnymi okolicznościami. Wyłączenie członka komisji z powodu wątpliwości, co do jego bezstronności wobec skarżącej byłoby możliwe, jednak czynność taka wymagałaby zgłoszenia przez nią stosownego zastrzeżenia. Sama skarżąca nie zgłaszała jednak do organu wniosku o wyłączenie członka komisji, a stawiane zarzuty dotyczące nieprzychylnego nastawienia komisji, które przejawiało się zarówno w komunikacji werbalnej, jak i niewerbalnej, przesądzają jedynie o subiektywnym odczuciu skarżącej. Nie jest to zatem kategoria prawna, która mogłaby stanowić podstawę do zakwestionowania postępowania konkursowego.

W kwestii natomiast zachowania tajności głosowania Sąd podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem. Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Brak zachowania tajności głosowania stanowi samodzielną przesłankę skutkującą obowiązkiem unieważnienia konkursu przez organ prowadzący, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, głosy oddawane przez poszczególnych członków komisji były oddawane na przygotowanych uprzednio kartach do głosowania, przy czym na kartach powyższych wskazano, że w przypadku oddania głosu "za" na kartce należy zaznaczyć symbol X w kratce. Nie przewidziano natomiast oddawania głosów przeciw, czy też wstrzymujących się, co powoduje, że w przypadku braku oddania głosu za skarżącą, członek komisji zwracał niewypełnioną kartę do głosowania. Tak przyjęty sposób głosowania niewątpliwie naruszał zasadę tajności głosowania i to w stopniu rażącym.

Podkreślono, że głosowanie odbywało się przy udziale wszystkich członków komisji, czego organ nie kwestionuje. W protokole komisji nie wskazano, aby głosowanie odbyło się w inny sposób. Tym samym podczas trwania głosowania istniała możliwość ustalenia, który członek komisji konkursowej zagłosował za kandydaturą skarżącej. Zasada tajności głosowania została w sposób rażący naruszona - każdy członek komisji miał wiedzę o głosowaniu przez innego członka komisji, przy czym wiedza powyższa wynikała z wadliwej organizacji procedury głosowania, nie zaś z uwagi na działanie osoby oddającej głos. Co więcej, taki sposób głosowania powodował, jak zasadnie wywodzi skarżąca, że mogło mieć miejsce pośrednie wpływanie na głosowanie określonych członków komisji. Sąd zauważył przy tym, że powyższy sposób głosowania rodzi dalsze konsekwencje, gdyż może powodować trudności z ustaleniem wyników (czy brak głosu stanowił głos wstrzymujący, czy głos przeciwny), jak również może stanowić podstawę do ewentualnego manipulowania wynikami poprzez postawienie znaku X na oddanej, a nie wypełnionej, karcie do głosowania. Jest to o tyle istotne, że liczenia głosów dokonywała tylko jednak osoba – przewodniczący komisji. Sąd nie zarzuca komisji, aby w ramach głosowania doszło do jakiejkolwiek manipulacji dotyczących ustalonych wyników, to jednak ocena Sądu dotycząca organizacji głosowania, w tym rozdanych kart do głosowania wskazuje na nieprawidłowości w sposobie głosowania, co stanowi wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Z punktu widzenia przepisów rozporządzenia nie trzeba bowiem wykazywać, aby stwierdzone nieprawidłowości miały wpływ na głosowanie. Dla zaistnienia powyższego skutku wystarczy samo stwierdzenie, że sposób głosowania nie odpowiadał zasadzie tajności, gdyż daje podstawę do zakwestionowania podjętych czynności.

Przedstawione powyżej okoliczności przesądzają w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że procedura głosowania została przeprowadzona w sposób wadliwy, który skutkował brakiem tajności. Tym samym doszło do naruszenia § 6 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, stanowiącego kwalifikowane naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że sposób głosowania nad kandydaturą D.M. na stanowisko dyrektora w dniu 17 grudnia 2021 r. naruszał zasadę tajności, ponieważ na przygotowanych przez organizatora kartach do głosowania była możliwość oddania głosu "za", natomiast nie przewidziano możliwości oddawania głosu "przeciw", bądź "wstrzymujących się", w przypadku, gdy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie przewiduje wzoru kart do głosowania, a ponadto wskazuje, że wyłania się kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji.

W oparciu o sformułowany powyżej zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 8 ust. 2 pkt 3 w związku z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez uznanie, że sposób głosowania nad kandydaturą D.M. na stanowisko dyrektora w dniu 17 grudnia 2021 r. naruszał zasadę tajności, ponieważ na przygotowanych przez organizatora kartach do głosowania była możliwość oddania głosu "za", natomiast nie przewidziano możliwości oddawania głosu "przeciw", bądź "wstrzymujących się" w przypadku, gdy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie przewiduje wzoru kart do głosowania, a ponadto wskazuje, że wyłania się kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia komisja konkursowa powołana przez organ prowadzący szkołę celem przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora konkretnej szkoły wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym i każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem. § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowi zaś, że konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji.

Mając na uwadze ww. regulację nie powinno budzić wątpliwości, że komisja konkursowa ma obowiązek przeprowadzenia głosowania nad osobą, która zgłosiła się do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i została do udziału w tym konkursie dopuszczona. Dotyczy to także sytuacji, w której tylko jedna osoba bierze udział w konkursie.

Jeżeli przepis stanowi, że zostaje wyłoniony kandydat na dyrektora szkoły tylko taka osoba, która uzyskała bezwzględną większość głosów w głosowaniu tajnym członków komisji konkursowej, to członkom takiej komisji należy umożliwić nieskrępowane oddawanie głosu. Każdy z członków komisji powinien mieć prawo oddania głosu za daną kandydaturą, bądź głosu przeciw lub wstrzymującego się. Zagwarantowanie tylko takiej możliwości stanowi warunek poprawnego przeprowadzenia głosowania.

Jak wynika z akt tej sprawy komisja konkursowa powołana celem przeprowadzenia konkursu wyłaniającego kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] dysponowała kartami do głosowania, na których była tylko jedna możliwość głosowania – głosowanie za jedynym kandydatem (kandydatką D.M.). Głosowanie na "tak" polegało na zakreśleniu znaku "x" w jedynej rubryce. Karty do głosowania nie przewidywały ani oddania głosu przeciwko tej kandydaturze, ani też głosu wstrzymującego się. Tym samym członkowie komisji konkursowej nie mieli możliwości oddawania głosu jak tylko poprzez głosowanie na tak lub głosu nieważnego. Jak przy tym wynika z protokołu komisji konkursowej głosowało 11 członków komisji, którzy oddali cztery głosy ważne i ani jednego głosu przeciwko kandydaturze D.M. lub wstrzymującego się od głosowania oraz ani jednego głosu nieważnego.

Już ta okoliczność powoduje, że proste zestawienie liczby wydanych kart do głosowania z wynikiem głosowania powoduje "zagubienie" aż 7 głosów. Strona skarżąca kasacyjnie sugeruje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że głosy członków komisji bez jakiegokolwiek skreślenia to głosy niepopierające daną kandydatkę. Opis wyników głosowania w tej sprawie komisji konkursowej wskazuje zaś, że owe 7 głosów, które nie zawierały żadnego skreślenia w ogóle nie były uwzględniane w zakresie nadania im jakiegokolwiek znaczenia. Nie są to bowiem głosy na "nie", ani głosy "wstrzymujące się", ani też nie określono je jako nieważne. Tym samym w istocie tylko ważnie oddano 4 głosy zamiast 11 głosów i wszystkie cztery głosy były na "tak".

Ta interpretacja Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z analizy protokołu z głosowania komisji konkursowej sporządzonego w dniu 17 grudnia 2021 r. (Ow-VII.111.64.2021). Nie ma jednak pewności, czy taki był zamiar osób głosujących, aby aż siedem osób z tej komisji nie brało udziału w głosowaniu.

Sporządzone karty do głosowania zawierające jedyną możliwość głosowania poprzez głosowanie na "tak" (za daną kandydaturą) trafnie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za naruszające podstawową zasadę głosowania polegającą na możliwości wyrażenia swojej woli poprzez głosowanie w różny sposób (tzn. poprzez głosowanie "za", głosowanie "przeciw" lub poprzez wstrzymanie się z oddaniem głosu).

Członkowie komisji konkursowej powinny brać udział w głosowaniu poprzez wyrażenie swojego stanowiska, a nie poprzez brak wyrażenia jakiegokolwiek stanowiska co wynikało w tej sprawie z oddania pustych kart.

Nie stanowi też wadliwości pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym istnieje uzasadniona wątpliwość co do samego przebiegu głosowania nad kandydaturą D.M.. Zgodnie z powołanym § 6 ust. 1 rozporządzenia głosowanie dla swojej ważności musi być tajne i każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem. Tajne głosowanie polega na tym, że odbywa się ono w sposób anonimowy i żadna z osób trzecich nie ma prawa poznać głosu wyborcy. W tej zaś sprawie głosowanie przeprowadzone w dniu 17 grudnia 2021 r. polegało na tym, że każdy z członków komisji mógł skreślić tylko rubrykę "za" kandydaturą jedynej osoby D.M. Oznacza to, że jeżeli którykolwiek z członków komisji użył np. długopisu lub pióra wiecznego w procesie wyboru, to oznacza że zakreślił znak "x" w jedynej rubryce znajdującej się na karcie do głosowania. Tym samym zasada tajności głosowania została naruszona, skoro samo użycie długopisu przez osobę głosującą oznaczało głosowanie na tak ("za" kandydaturą D.M.). Potwierdzają to zgromadzone w sprawie karty do głosowania, ponieważ tylko na czterech kartach zaznaczono znak "x" w rubryce głosowania za daną kandydaturą, a na siedmiu kartach do głosowania nie zaznaczono niczego. Tym samym inni członkowie komisji konkursowej niż sam głosujący członek mogli znać sposób głosowania właśnie poprzez brak skreślenia czegokolwiek na karcie do głosowania. Sytuacja byłaby inna, gdyby na karcie do głosowania były rubryki pozwalające na glosowanie "za", "przeciw" lub "wstrzymujące się od głosu". Tego jednak karty do głosowania nie zawierały.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie stwierdził, że narusza samą ideę głosowania posługiwanie się kartami do głosowania z jedyną możliwością głosowania, tj. poprzez głosowanie na tak. Ponadto taki układ graficzny karty do głosowania skutkował naruszeniem zasady tajności głosowania, ponieważ nie wykluczał możliwości poznania sposobu głosowania każdego z członków komisji chociażby poprzez to, że osoba głosująca użyła np. długopisu dokonując jakiegokolwiek zakreślenia.

Wprawdzie przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują wzoru karty do głosowania, ale samo głosowanie musi uwzględniać możliwość wyrażenia przez osobę głosującą zarówno stanowiska za, jak i przeciw lub wstrzymującego się. W przeciwnym razie dochodzi do fikcji głosowania, skoro karta do głosowania zawiera tylko jedną i jedyną możliwość oddania głosu.

Trafnie też Sąd pierwszej instancji na podstawie § 8 ust. 2 pkt 3 w rozporządzenia stwierdził, że poprzez naruszenie tajności głosowania zachodziła podstawa do unieważnienia konkursu przeprowadzonego na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 września 2021 r. nr 727/2021/P. W okolicznościach tej sprawy konkurs ten zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. nr 1032/2021/P należało unieważnić, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji unieważniając ww. zarządzenie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy skarga kasacyjna jest niezasadna i tym samym na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.