Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi O. i M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli -skargę oddala-

Wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1392/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 921/09 uwzględniający skargę O. i M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji.

Orzeczenia te zapadły w następującym stanie sprawy: w dniu 28 sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej PINB, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku po byłej zlewni mleka położonego na działce nr ewid. gr. 123/2 w miejscowości T. gm. [...], której użytkownikiem wieczystym są O. i M. G., po czym decyzją z dnia [...] listopada 2006r. znak: [...] nakazał O. i M. G. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy powyższego budynku od strony północnej, o wymiarach 4,50 x 6,00m. Organ ustalił, że inwestor w okresie od czerwca do końca sierpnia 2006 r. rozbudował przedmiotowy budynek, o pierwotnych wymiarach 9,50 x 6,00m, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Na terenie, na którym zrealizowano rozbudowę nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na skutek odwołania adresatów nakazu, rozstrzygnięcie to, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], PINB wstrzymał O. i M. G. roboty budowlane wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na wyżej wymienionych obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2009 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego o przynależności projektanta do izby, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestorzy obowiązków tych nie wykonali, wobec czego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponownie nakazał O. i M. G. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej od strony północnej rozbudowy byłej zlewni mleka o wymiarach 4,50 x 6,00m położonej na działce nr ewid. gr. 123/2 w miejscowości T. gm. [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2009 r.

W skardze O. i M. G. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, na podstawie których przyjęto, iż od czerwca do końca sierpnia 2006r. dokonali nielegalnego rozbudowania budynku po byłej zlewni mleka. Wskazali, że przedmiotowy obiekt nabyli w 2006 r. od syndyka masy upadłości Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej, po czym niezwłocznie przystąpili do jego remontu po stosownym zgłoszeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu. Podnieśli, że nie byli w stanie uzyskać pozwolenia na budowę, jako że nie można go było odszukać, jednak organ prowadząc postępowanie mógł na podstawie art. 75 k.p.a. wystąpić do właściwych archiwów celem jego uzyskania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 921/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sąd podniósł, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdzałyby, iż zapadłe decyzje powinny być skierowane do obydwu osób, w stosunku do których toczy się niniejsze postępowanie jako tych, które mają tytuł prawny do działki zabudowanej budynkiem objętym postępowaniem. Ponadto, w ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły zakresu działań skarżących. Akta sprawy nie dają bowiem odpowiedzi, jaki był zakres zgłoszenia dokonanego przez O. i M. G., co ma znaczenie w sprawie, bowiem w jego świetle należy dokonywać oceny wykonanych robót i dopiero na tej podstawie wypowiadać się co do ich legalności. Zdaniem Sądu, organy winny były także wyjaśnić kwestię zakresu pozwolenia na budowę z 1987r. dla Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w kontekście przedłożonej przez skarżącego dokumentacji.

Uchylając wskazany wyrok Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zakres przedmiotowy sprawy nie został wyjaśniony, a także art. 141 p.p.s.a. przez wydanie nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie zakres zgłoszenia dokonanego przez O. i M. G. (dotyczyło ono jedynie robót remontowych). Pozostaje to jednak bez znaczenia dla sprawy, jako że - jak wynika z oświadczenia M. G. złożonego podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 września 2006 r. - roboty budowlane przy obiekcie dawnej zlewni mleka rozpoczęte zostały w dniu 25 lipca 2006 r., podczas gdy zgłoszenie dokonane zostało dopiero w dniu 27 lipca 2006 r. Zatem zgłoszenie nie mogło odnieść zamierzonego skutku, z uwagi na rozpoczęcie robót przed zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. Nadto zgłoszenie owo dotyczyło jedynie robót remontowych, zaś rozbudowa obiektu budowlanego, zgodnie z art. 28 do art. 30 Prawa budowlanego, może zostać dokonana po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadnym było także nakazanie organom ustalenia zakresu pozwolenia na budowę z 1987 r., skoro udzielone zostało ono Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej i nie zostało przeniesione w trybie art. 40 Prawa budowlanego na O. i M. G. Nie mogło tym samym stanowić podstawy do prowadzenia rozbudowy przedmiotowego obiektu. Bez znaczenie jest, czy budynek ten został zaadaptowany zgodnie z wymienionym pozwoleniem, skoro decyzja o rozbiórce dotyczy tylko rozbudowy budynku zlewni mleka dokonanej przez jego obecnych właścicieli w 2006 r. Również brak udokumentowania, kto jest właścicielem działki nr ewid. gr. 123/2 nie mógł stanowić podstawy uchylenia zapadłych w sprawie decyzji, wobec oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie przed sądem pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

II. W sprawie sporną pozostaje zakres robót wykonanych przez skarżących w byłej zlewni mleka, w szczególności co do rozbudowy tego obiektu przez skarżących oraz legalności wykonanych robót. Zdaniem inwestorów rozbudowa nie miała miejsca, a jedynie wykonano roboty remontowe, co do których dokonano skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Z akt wynika, że zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2006 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych w budynku zlewni mleka w miejscowości T., gm. [...], wyznaczając jednocześnie rozprawę administracyjną na miejscu realizowanych robót. Następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane, nakazał O. i M. G. rozbiórkę zrealizowanej rozbudowy byłej zlewni mleka w T., od strony północnej, o wymiarach 4,50 x 6,00 m. Ustalenia dotyczące rozbudowy dokonane zostały w oparciu o operat szacunkowy z daty P., [...] września 2005 r. /k. 18 akt adm./ z którego wynika, że powierzchnia zabudowy dawnej zlewni mleka wynosiła 59,2 m2. Potwierdzeniem takiej powierzchni zabudowy jest również mapa sytuacyjno-wysokościowa wykonana w marcu 2000 roku dla celów budowy kanalizacji sanitarnej /k. 20 c akt j.w./. Zatem skarżący nabyli użytkowanie wieczyste działki nr 123/2 w T., zabudowanej zlewnią mleka, o takiej właśnie powierzchni. Natomiast w trakcie postępowania ustalono - i skarga tego nie kwestionuje, że aktualna powierzchnia budynku wynosi 84 m2 /budynek ma wymiary 14,00 x 6,00 m/. Stąd też ustalenia organów dotyczące rozbudowy przedmiotowego budynku są prawidłowe. Jeśli chodzi natomiast o datę rozpoczęcia robót budowlanych, to w tym zakresie M. G. do protokołu rozprawy z dnia 12 września 2006 r. podał, że roboty, jak to określił "remontowe", rozpoczęte zostały 25 lipca 2006 r. /k. 5 akt j.w./.

W tym miejscu wskazać należy, że rozbudowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane /roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31/. Ponieważ w przepisach art. 29-31 ustawy rozbudowa nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego bez znaczenia dla oceny legalności rozbudowy pozostaje zgłoszenie dokonane przez inwestorów i brak sprzeciwu właściwego organu. Zgłoszenie nie mogło bowiem stanowić podstawy rozbudowy przedmiotowego budynku ani nie zastąpiło pozwolenia na budowę. Dokonując więc rozbudowy obiektu budowlanego inwestorzy winni legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W aktach brak jest takiej decyzji, której adresatem byliby skarżący. Jeśli chodzi natomiast o pozwolenie na budowę wydane w 1987 roku na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczrskiej, to jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1392/10, "nie mogło stanowić podstawy do prowadzenia rozbudowy przedmiotowego obiektu, bowiem jego adresatami nie byli O. i M. G. Nie zostało ono także na nich przeniesione w trybie art. 40 Prawa budowlanego i już z tego względu nie może być brane pod uwagę". Dodać także należy, że pozwolenie na budowę z 1987 roku wygasło. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane /w brzmieniu obowiązującym w 2006 roku/, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego poczyniły trafne ustalenia odnośnie do dokonanej w 2006 roku rozbudowy bez wymaganego pozwalania na budowę. Oznacza to, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zatem zasadnie wszczęta została procedura legalizacyjna, co wynika z postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Postanowienie to doręczone zostało skarżącym i podkreślić wypada, że nie było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem, wobec tego zasadnie organy zastosowały nakaz rozbiórki rozbudowy, w oparciu o przepis art. 48 ust. 4 ustawy. Z przepisu tego wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, a więc nałożonych przez organ postanowieniem, w konkretnym przepadku z dnia [...] stycznia 2009 r., stosuje się przepis ust. 1, a więc rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy. Konkluzja jest więc taka, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Z tych względów skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.