II SAB/Wa 390/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-05	
Data wpływu	2012-09-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Marcinkowska
Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 816/13	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 4 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 54 poz 348;  art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. i P. S na bezczynność PGE Dystrybucja S. A. Oddział w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PGE Dystrybucja S. A. Oddział w [...] do rozpoznania wniosku B. S. i P. S. z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
B. i P.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S. A. Oddział [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej. Ze względu na nierozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji do dnia wniesienia skargi, skarżący wnieśli o zobowiązanie ww. spółki do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji oraz nałożenie, w związku z nieuzasadnionym przeciąganiem sprawy, na Dyrektora Generalnego P. [...] S. A. Oddział [...] – [...] oraz Dyrektora Departamentu [...] – [...] (osób odpowiedzialnych za udzielenie informacji) kary grzywny w postaci sankcji przewidzianej w art. 23 ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z uwagi na powiązania kapitałowe ze Skarbem Państwa oraz w związku z rodzajem prowadzonej działalności obejmującym zarządzanie majątkiem publicznym, skarżona spółka jest obowiązana do udzielania informacji publicznych. Z tego względu pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący zwrócili się do Oddziału P. [...] S. A. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie elementów sieci elektroenergetycznej, należącej do spółki, znajdujących się na należącej do wnioskodawców nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], tj.:

1. na jakiej podstawie i kiedy został wybudowany odcinek przedmiotowej linii wraz ze słupem znajdującym się na należącej do wnioskodawców nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] położonej w miejscowości [...]?

2. czy i kto wyraził zgodę na umieszczenie słupa oraz linii SN na należącej do nich nieruchomości?

3. czy w okresie minionych 5 lat przeprowadzane były przeglądy stanu elementów sieci znajdujących się na należącej do wnioskodawców nieruchomości, jeżeli tak, to w jakim stanie technicznym są słupy oraz przewody SN?

4. czy i kiedy Spółka planuje usunięcie lub przebudowę przedmiotowej linii, tak by działki przez nią zajmowane mogły być wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem tzn. pod zabudowę mieszkalną?

5. jaki jest pas gruntu, który z uwagi na istnienie przedmiotowej linii SN, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wyłączony jest z możliwości zabudowy na cele mieszkalne?

W odpowiedzi na przesłany wniosek, pismem z dnia [...] marca 2012 r. podpisanym przez [...], wnioskodawcy otrzymali wezwanie do uzupełnienia danych oraz przesłania dokumentów potwierdzających prawo własności działki, na której znajdują się elementy sieci elektroenergetycznej należącej do skarżonej Spółki i których dotyczył wniosek.

Pomimo zadośćuczynieniu powyższemu wezwaniu, choć naruszało ono prawo ze względu na brzmienie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżona spółka do dnia złożenia skargi nie przekazała informacji publicznej. Zatem przyjąć należy, iż P. S. A. pomimo ciążącego na niej obowiązku odmawia udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik P. [...] S. A. Oddział w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik skarżonej Spółki przywołał treść art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz stwierdził, iż z zasadami udostępniania określonymi w przepisach tej ustawy mamy do czynienia tylko wówczas, gdy dana informacja stanowi informację o sprawach publicznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wszystkie informacje, jakich udzielenia żądają skarżący, nie dotyczą spraw publicznych, lecz są kwalifikowane w kontekście prywatnego charakteru spraw i osobistego interesu skarżących. Innymi słowy, żądane informacje nie są informacjami o sprawach publicznych, lecz stanowią klasyczny przykład informacji o prywatnych sprawach skarżących. Na prywatny, osobisty charakter żądanych informacji skarżący zresztą sami wskazują podnosząc, iż informacje, których żądają mogłyby stanowić podstawę do dochodzenia roszczeń od spółki. W konsekwencji zarówno tryb, zasady i ewentualne sankcje wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie będą miały zastosowania do przypadku niniejszej sprawy. Ponadto pytania stawiane przez skarżących nie dotyczą informacji już istniejącej, lecz informacji, która miałaby zostać dopiero wytworzona. Skarżący w swych zapytaniach oczekują bowiem stworzenia informacji (np. czy i kiedy spółka planuje przebudowę linii).

Z powyższych powodów pełnomocnik skarżonej spółki uznał, iż żądania skarżących zgłoszone w niniejszej sprawie są w całości bezzasadne. Nie dotyczą bowiem informacji o sprawach publicznych, a dotyczą informacji, które mają służyć wnioskodawcom w ich indywidualnej sprawie. W konsekwencji uznać należy, iż informacje o takim charakterze nie mają cech publicznych, lecz wyłącznie prywatny, co w pełni uzasadnia oddalenie skargi. Ponadto organ nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co za tym idzie nie ma podstaw do stwierdzenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jednocześnie należy podkreślić, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżonej spółki, w zaistniałym stanie faktycznym P. [...] S. A. Oddział [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wprawdzie P. [...] S. A. Oddział [...] nie jest ani organem władzy publicznej, ani organem samorządów gospodarczych i zawodowych, czy też podmiotem reprezentującym Skarb Państwa. Jednak wskazany powyżej przedsiębiorca jest podmiotem wykonującym zadania publiczne określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Szeroki krąg uprawnień przypisanych takim przedsiębiorcom w zestawieniu z brzmieniem art. 1 ust. 1 Prawa energetycznego, w którym mowa o polityce energetycznej państwa, a także rola, jakie przedsiębiorstwa te odgrywają w systemie gospodarczym kraju, muszą prowadzić do wniosku, że wykonują one zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 112/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 268/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podnieść także należy, iż przepis art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym poza oceną organu (podmiotu zobowiązanego) pozostaje celowość uzyskania przez wnioskodawcę informacji publicznej. Organ zatem może odesłać do stosowania innego trybu dostępu do informacji, np. określonego w k.p.a., k.p.c., na co zezwala przepis art. 1 ust. 2 tejże ustawy, lecz tylko wówczas, gdy wnioskodawca jest stroną takiego postępowania. Sam zamiar wykorzystania w przyszłości informacji publicznej na potrzeby dochodzenia roszczeń przed sądem, co postulował pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, nie pozbawia wnioskowanej informacji statusu informacji publicznej, a przez to nie ogranicza dostępu do niej w trybie powołanej ustawy.

Przechodząc zatem do oceny przedmiotu żądania skarżących należy wskazać, iż żądanie w zakresie pkt 1-3 i 5 należy zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej, albowiem odnosi się ono do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), a także dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii SN ze słupem (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy) oraz dokumentacji przebiegów i efektów kontroli stanu technicznego przedmiotowej linii (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi).

Pełnomocnik skarżonej spółki, w odniesieniu do pkt 4 wniosku, zasadnie podnosi, iż informacja publiczna to sfera faktu, nie zaś zamierzeń. Jednakże samo pytanie o usunięcie lub przebudowę ww. linii SN nie jest oczywiście niezasadne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli weźmie się pod uwagę, iż hipotetycznie skarżona spółka może dysponować dokumentacją projektową zmieniającą przebieg przedmiotowej linii w terenie.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

Skoro skarżący nie otrzymali żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji, to P. S. A. Oddział w [...], pozostaje w bezczynności.

Ponieważ skarga na bezczynność okazała się zasadna, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi należało zobowiązać organ (Spółkę) do załatwienia wniosku skarżących w terminie 14 dni, stosując ten przepis w sposób odpowiadający specyfice spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Stosownie do zdania drugiego tego przepisu stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z przebiegu całego postępowania, a zwłaszcza blisko rocznej zwłoki organu w udzieleniu jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest władny stosować sankcji karnych przewidzianych w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 23 powołanej ustawy jest jedynym przepisem karnym zawartym w tej ustawie, a to przesądza, że wymierzenie grzywny na jego podstawie jest możliwe tylko w wyniku ustalenia wyczerpania znamion określonego tam czynu zabronionego w ramach postępowania karnego – a to z kolei oznacza, że sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Rz 49/10 – publik. LEX nr 953623). W związku z powyższym wniosek skarżących o wymierzenie grzywny osobom reprezentującym skarżoną spółkę nie mógł zostać rozpoznany w niniejszym postępowaniu.