Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi "P" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na Uchwałę nr LV/1125/16 Rady Miasta Krakowa z 26 października 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Bronowice-Wesele" I. stwierdza nieważność paragrafu 4 ust. 1 pkt 24 oraz paragrafu 7 ust. 7 pkt 2 "c" zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej "P" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 797zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 3 lutego 2022 r. A. Sp. z.o.o. z siedzibą w W, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę nr LV/1125/16 Rady Miasta Krakowa z 26 października 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Bronowice -Wesele"- w części tj. w zakresie § ust.1 pkt 24, § 7 ust 7 pkt 2 lit. a, c Uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a/ wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , na całym terenie objętym mpzp; b/ ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3/ art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w części tj. w zakresie § 7 ust 10 pkt 2 lit. a, c, d Uchwały. W uzasadnieniu spółka podniosła, że [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...] . Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi:

§ 4 ust.1 pkt 24 : dominancie - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni;

§ 7 ust 7 pkt 2 lit. a, c:

a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu

łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych od strony ulicy [...] (...)

c) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie.

Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżony § 7 ust 7 pkt 2 lit. a, c Uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - ustanawiając zakaz lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej tj.:

a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu

łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych od strony ulicy [...] (...)

c) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie.

Takie postanowienia są zdaniem skarżącej niezgodne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym lokalizacja anten wolnostojących czy tych na budynkach, nawet gdy wyróżniają się od otaczającej zabudowy byłaby sprzeczna. Po drugie takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na całym terenie objętym mpzp instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czyli najczęstszy na terenach miejskich lub zabudowanych sposób realizacji sieci telekomunikacyjnej. Na terenie objętym uchwałą nie występuje zabudowa o charakterze zabytkowym podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej, a zatem brak jest przesłanek do wprowadzenia podwyższonej ochrony widokowej. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wyróżniała się wielkością, czy gabarytami. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem. Dodatkowo Uchwała posługuje się pojęciem "anteny wolnostojącej", które jest pojęciem nieprawidłowym. Nie istnieją anteny wolnostojące, gdyż jakiekolwiek anteny są umieszczane na konstrukcjach - masztach, wieżach, konstrukcjach wsporczych. Zatem postanowienia mpzp nie tylko posługują się niewłaściwą terminologią, ale dodatkowo wprowadzają zakazy dla inwestycji celu publicznego z powołaniem na tę niewłaściwą terminologię. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle otaczającej zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez tutejszy Sąd co do uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. -sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19). Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty". Uchwała nie zawiera definicji dominanty. Tego typu określenia dają niemal nieograniczone możliwości interpretacyjne. Wieloznaczne, nieprawne pojęcie jak "dominanta" w istocie uzależnia możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art, 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem Uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej. Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg procesu legislacyjnego skarżonej Uchwały. Przyznał również, że skarżąca wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 20 grudnia 2021r. Wskazał również, że skarżąca spółka nie wykazała, że kwestionowane zapisy uchwały de facto wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Po drugie, w ocenie organu, art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie powinien być wykładany w sposób bezwyjątkowo wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.

Odnosząc się do zakwestionowanych przepisów prawa miejscowego, organ podniósł, iż cele planu miejscowego, wskazują na konieczność kształtowania środowiska mieszkaniowego poprzez: harmonijne kształtowanie istniejącej i nowej zabudowy, integracji terenów zielonych z inwestycyjnymi oraz kształtowanie przestrzeni publicznych, zachowanie osi widokowej na [...] . Tak sformułowane cele wymusiły sformułowanie licznych ograniczeń dla zabudowy i obiektów, które mogą mieć wizualny wpływ na atrakcyjność i estetykę przestrzeni publicznych. Zgodnie z § 7 ust. 7 pkt 2 uchwały, zawarto zasady projektowania ładu przestrzennego na przedmiotowym terenie, jednak nie wprowadzono definitywnego zakazu inwestycji z zakresu łączności publicznej, a jedynie pewne wymogi ich realicaji pod warunkiem spełnienia określonych tam wymogów urbanistyczno-przestrzennych. Powyższe przemawia za uznaniem, iż zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostały dostosowane do uwarunkowań faktycznych, występujących na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu. W związku z powyższym, ze względu na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, w ustaleniach planu zastosowano zapisy ograniczające możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej w niektórych miejscach w obszarze planu. Intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w kwestionowanych zapisach planu, było ustanowienie przepisu, aby infrastruktura z zakresu telefonii komórkowej nie stanowiła elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Ich gabaryty i wysokość powinny mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach. Organ wskazał też, że nie można zgodzić się ze skarżącą, iż zdefiniowane w planie miejscowym pojęcie "dominanty" stanowi zwrot niedookreślony. Pojęcie dominanty jest znane i często używane w literaturze fachowej i języku specjalistycznym z zakresu architektury krajobrazu. Pojęcie dominanty zawarta w uchwale nawiązuje do pojęcia dominanty urbanistycznej, utożsamianej z pojęciem akcentu urbanistycznego, przez który w literaturze przedmiotu rozumie się wyróżniający się obiekt lub zespół obiektów (budynków), które w zdecydowany sposób odróżniają się w danym rejonie miasta od pozostałej zabudowy albo poprzez swoją niespotykaną kubaturę, albo poprzez dużą wysokość, albo poprzez jedno i drugie.

Organ podniósł, że żadne z praw i wolności konstytucyjnych, w tym wolność działalności gospodarczej wymienionej w art. 22 Konstytucji , nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń są ustalenia planu miejscowego, ingerujące w obszar możności postępowania podmiotu ze sfery zewnętrznej administracji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga, że jest to wyłączna kompetencja rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Organ zauważył, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji z zakresu łączności publicznej w relacji do pozostałych wartości. Wszak funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu różnych wartości, w tym także innych postaci interesu publicznego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnosząc się zarzutu posługiwania się w zaskarżonych przepisach prawa miejscowego pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, organ wyjaśnił, że wieloznaczność pojęć osi widokowej czy też anteny jest chybiona, zaś definicja "dominanty" zawarta została w treści zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe zdaniem organu regulacje zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości, organ wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem reprezentowanym w nauce prawa konstytucyjnego, warunkiem zastosowania tej zasady jest uwzględnienie cech relewantnych, umożliwiających przyjęcie porównywalności sytuacji faktycznych dwóch kategorii podmiotów. Dopiero w oparciu o takie cechy możliwe jest określenie, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo. W tym miejscu należy zauważyć, iż znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnej nie jest jedyną wartością, która winna być wzięta pod uwagę w procesie uchwałodawczym. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u. p. z. p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym Prawa telekomunikacyjnego oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy zdaniem organu uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).

Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą podmiotowi skarżącemu plan miejscowy. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym udzielona jest bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1814/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz z dnia 13 października 2016 r. II OSK 3353/14). ). Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zakresie legitymacji skargowej stanowi lex specialis w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r. II SA/Sz 573/16). Poglądu tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepis ten w ocenie sądu, stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłani niż te, o których mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikające z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Z istoty legitymacji skargowej wywiedzionej z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy wywieść, że legitymacja ta dotyczy prawa do skarżenia miejscowych planów zagospodarowania z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu a nie jego trybu, tj. procedury planistycznej. Naruszenia bowiem w tym zakresie (trybu) nie mogą wpływać na ocenę zapisów planu w zakresie rozwiązań telekomunikacyjnych.

Niezależnie jednak od przedstawionego wyżej poglądu Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego , które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu.

Przedmiotem zaskarżenia Uchwały jest:

§ 4 ust.1 pkt 24 : dominancie - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni;

§ 7 ust 7 pkt 2 lit. a, c:

a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu

łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych od strony ulicy Wesele,(...)

c) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie.

Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.

Odnosząc się do treści zaskarżonych przepisów należy uznać, że kwestionowane zapisy w zakresie jest §4 ust.1 pkt 24 oraz § 7 ust.7 pkt 2"c " które wprowadzają i posługują się nieostrym pojęciem "dominanty" są wadliwe z uwagi ich nieostry, niedoprecyzowany charakter. Zapisy te dają możliwość zbyt szerokiej interpretacji terminów którymi się posługują, a w konsekwencji możliwość wprowadzenia w efekcie pełnego zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18 w treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne – nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdza, że przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", (...) jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

Wskazany zapis dotyczy zakazu związanego z lokalizacją anten wykazujących cechy dominanty. Zdaniem sądu użycie określenia dominanta w zapisach skarżonego planu nie odnosi się do żadnych obiektywnych kryteriów, które by mogły w sposób dostatecznie precyzyjny opisać, jakie cechy ma dany obiekt aby uznać go można było za dominantę. Przepis ten ma na celu kształtowanie ładu urbanistycznego, poprzez zakaz realizacji określonych obiektów - anten. Daje on podstawę do odmowy udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę bądź do sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Od subiektywnego wrażenia osoby, która w danym czasie projekt budowlany czy dokonane zgłoszenie ocenia, zależy czy uzna ona, że gabaryty lub forma architektoniczna obiektu będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, będą czyniły ten obiekt dominantą bo będą wyróżniały go w otaczającej przestrzeni, czy też w projektowanym obiekcie cech tych się nie dopatrzy. W efekcie ten sam projekt budowlany czy zgłoszenie, mogą być przedmiotem różnych rozstrzygnięć dokonywanych przez organy administracji, w zależności od subiektywnej oceny osoby dokonującej kontroli projektu budowalnego czy zgłoszenia. Ocena dokonywana w ramach takiej kontroli jest nieoparta bowiem o jakikolwiek obiektywne kryteria. Zapisy te – tj. § 4 ust.1 pkt 24 oraz § 7 ust. 7 pkt 2 "c" skarżonego planu - w ocenie sądu, naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi właśnie na ich niedookreślony, nieostry charakter, i jako takie muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego ( o czym orzeczono w pkt I wyroku).

W zakresie natomiast żądania stwierdzenia nieważności § 7 ust.7 pkt 2 "a" skarżonej Uchwały, który stanowi:

a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu

łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych od strony ulicy [...] ,

brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie. Zgodnie z dyspozycją art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odczytując literalnie ten przepis należało by uznać, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W ocenie sądu stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tą regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, iż w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Sam ustawodawca wskazuje zatem, cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim między innymi o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać pewne ograniczenia lub zakazy. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na całym terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19 orzekł, iż z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyroki WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r.II SA/Wr 747/18; WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r. II SA/Gl 406/18).

Pogląd prawny zaprezentowany wyżej w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zakwestionowany zapis planu - tj.§ 7 ust.7 pkt 2 lit. a w istocie nie wprowadza zakazu lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, a jedynie określa zasady i wymogi ładu przestrzennego, jakie muszą być spełnione przy lokalizacji tych urządzeń i to tylko w zakresie dachów i elewacji budynków frontowych od strony ul. Wesele - a więc jedynie w odniesieniu do niewielkiego fragmentu obszaru objętego skarżoną uchwałą . Zapis ten w przeciwieństwie do omawianego wyżej § 7 ust.7 pkt 2 lit. c planu odnoszącego się do pojęcia dominanty nie nastręcza większych wątpliwości interpretacyjnych, posługuje się klarownymi i zrozumiałymi pojęciami, i nie stwarza ryzyka, iż orzekające w przyszłości organy urbanistyczno-budowlane mające obowiązek stosować się do powyższych zapisów , będą miały problemy ze stosowaniem tego przepisu prawa miejscowego. W ocenie Sądu pkt 2 cyt. paragrafu uchwały nie narusza zakazu wynikającego z art. 46 ust 1 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a złożona skarga w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie – o czym orzeczono w pkt II wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1, art. 151 a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.