Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję A. S.A. w [...] z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") z dnia [...] października 2021 r. (bez numeru) o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 9 sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie" lub "skarżący") skierowało na adres email Spółki ([...] - wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca w pkt 2 wniosku zwróciła się o podanie: "czy B. S.A, w związku z rozpoczynającym się sezonem; partycypuje lub będzie partycypować w kosztach utrzymania drużyny piłkarskiej w nadchodzącym sezonie rozgrywek III ligi 2021/2022, co wskazał biegły rewident w sprawozdaniu finansowym za rok 2020. W przypadku odpowiedzi twierdzącej należy podać kwotę i datę podpisania umowy (w tym darowizny, pożyczki, umowy reklamowe, wynagrodzenia lub bonusy dla piłkarzy, sponsoring, etc.), na dzień rozpoczęcia sezonu – 7 sierpnia 2021 r.

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. Spółka udostępniła informacje objęte wnioskiem skarżącego, za wyjątkiem informacji wskazanych w pkt 2 wniosku. W tym zakresie wyjaśniono, że od 11 sierpnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. zawarto umowę reklamową z B. S.A., jednakże w umowie, zleceniobiorca zobowiązał się zachować poufność i nie ujawniać bez uprzedniej pisemnej zgody Zleceniodawcy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wezwaniem z dnia 27 września 2021 r. Spółka zwróciła się do Stowarzyszenia o podpisanie wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. W dniu 28 września 2021 r. Stowarzyszenie ponownie złożyło wniosek, tym razem podpisany osobiście przez Prezesa Stowarzyszenia.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. A., działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) – dalej: "u.d.i.p.", odmówiła udostępnienia informacji publicznej zawartej w pkt 2 wniosku.

Organ podał, że pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na pytania nr 1, 3 i 4. Natomiast w kwestii pytania nr 2 A. wystąpiła do B. S.A., mając na względzie treść umowy zawartej pomiędzy przedmiotowymi Spółkami, z prośbą informację czy możliwe jest udzielenie informacji w zakresie obejmującej wniosek Stowarzyszenia z dnia 9 sierpnia 2021 r. W dniu 16 września 2021 r. B. S.A. przesłała do A. pismo, w którym niewyrażono zgody na udostępnienie informacji obejmującej treść umowy zawartej pomiędzy spółkami.

Spółka podniosła, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom, m.in. wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i związanym z ochroną prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Zwrot "tajemnicy przedsiębiorcy" nie został zdefiniowany na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 11 ust. 4 tej ustawy, tajemnica przedsiębiorstwa oznacza nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w pewnym sensie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie Spółki powyższe oznacza, że wnioskowane informacje mają bezsprzecznie charakter poufny, uzasadniający ich ochronę, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy. To uprawniało do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej, decyzję wydano z naruszeniem:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i niezasadną odmowe udostępnienia informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędna wykładnię definicji "tajemnica przedsiębiorstwa", skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, że wnioskowana informacja korzysta z ochrony przewidzianej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;

3. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w charakterze uczestnika na prawach strony organizację społeczną Stowarzyszenie [...] według złożonego wniosku poczta elektroniczna z dnia 2 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli legalności poddano wymienioną na wstępie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z 9 sierpnia 2021 r. w zakresie partycypowania przez B. S.A. w kosztach utrzymania drużyny piłkarskiej w nadchodzącym sezonie rozgrywek III ligi 2021/2022 (według wskazania biegłego rewidenta w sprawozdaniu finansowym za 2020 rok). W przypadku odpowiedzi twierdzącej należy podać kwotę i datę podpisania umowy (w tym darowizny, pożyczki, umowy reklamowe, wynagrodzenia dla piłkarzy, sponsoring etc.) na dzień rozpoczęcia sezonu to jest 7 sierpnia 2021 r.

Podstawą wydania kwestionowanej decyzji przez Spółkę, niebędącą organem władzy publicznej, był art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka uznała, że dostęp do określonych we wniosku informacji podlega wykluczeniu, ponieważ na podanie takich informacji B., stosownie do postanowień umowy nie wyraziła zgody.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu" ustawodawca precyzuje, zastrzeżone w Konstytucji, obywatelskie uprawnienie, gdyż każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy (art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1, u.d.i.p.), zaś w art. 16 i art. 17 u.d.i.p. wskazano tryb postępowania w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej. Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy przywołaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis ten jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo (wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 87/18).

Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się do objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej również podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne, lub dysponujących majątkiem publicznym. Jest to konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że to właśnie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi podstawę obowiązku udostępniania informacji publicznych m.in. przez niepubliczne szkoły wyższe, niepubliczne jednostki systemu oświaty (przedszkola, szkoły), stowarzyszenia realizujące zadania publiczne, spółki wykonujące publiczny transport zbiorowy, (...) czy (...), bowiem wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1487/18).

Skarżący zwrócił się do klubu sportowego o udzielenie informacji publicznej o wielkości partycypowania przez B. S.A. w kosztach utrzymania drużyny piłkarskiej w nadchodzącym sezonie rozgrywek III ligi 2021/2022 w zakresie kwoty i daty podpisania umowy w tym darowizny, pożyczki, umowy reklamowe, wynagrodzenia lub bonusy dla piłkarzy, sponsoring) na dzień rozpoczęcia rozgrywek tj. 7 sierpnia 2021 r.

Sam fakt, że Klub realizuje zadania publiczne czy dysponuje majątkiem w postaci otrzymywania określonych pomocowych środków finansowych nie powoduje, że wszystkie posiadane przez niego informacje mają walor publicznych. Dla właściwej kwalifikacji żądania nie jest wystarczające przypuszczenie, że skoro Spółka dysponuje majątkiem publicznym (otrzymuje dotacje z budżetu miasta, czy też darowizny od podmiotów publicznych), to całość prowadzonej działalności musi pozostawać także w związku z tym majątkiem. W taki sposób bowiem można by uzasadnić związek każdej informacji posiadanej przez Klub z wykonywanymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym.

Nie ulega wątpliwości, że intencją i założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szerokie rozumienie przedmiotu jej regulacji. Co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informacje publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Art. 1 zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie, natomiast art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i informacji. Niezależnie jednak od takiego szerokiego pojmowania informacji publicznej w przypadku każdego żądania niezbędne jest ustalenie, że będąca w posiadaniu adresata wniosku informacja posiada dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odnosić się musi zatem do funkcjonowania państwa i jego organów lub też dotyczyć szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym (wyroki NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2245/17, z 26 stycznia 2018 r. sygn. Akt I OSK 438/16 dostępne na str. cbosa).

Działalność klubu sportowego może być prowadzona w formie spółki akcyjnej, której zasady funkcjonowania reguluje ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2019 r., poz. 505 t.j.) w dziale II spółka akcyjna, co nie stoi w sprzeczności z art. 3 ustawy o sporcie. Powyższe jednakże nie zwalnia Spółki od prowadzenia swoich spraw biznesowych zgodnie z regułami określonymi dla podmiotów gospodarczych, w tym z zachowaniem poufności i konkurencyjności, szczególnie w zakresie współpracy z innymi podmiotami na niewątpliwie szczególnym rynku jakim jest prowadzenie klubu sportowego. Spółka zatem słusznie podkreśliła, że kwestia udostępnienia informacji publicznej nie może wynikać jedynie z faktu, że otrzymała od B. S.A. wsparcie finansowe na prowadzenie klubu sportowego. Ujawnienie danych biznesowych mogłoby narazić Spółkę jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą na niepowetowane straty. Podkreślenia wymagało, że majątek spółki akcyjnej nie jest majątkiem jej akcjonariuszy, a samej spółki, nie jest więc majątkiem jednostki samorządowej, nie do niej należy zarząd tym majątkiem jak również kontrola sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestie te regulują stosowne przepisy Kodeksu spółek handlowych.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że nie każde żądanie udostępnienia informacji publicznej winno skutkować nieograniczonym do nich dostępem. Ograniczenia te wynikają zarówno z przepisów rangi konstytucyjnej jak i ustawowej. Skarżący w punkcie 4 uzasadnienia skargi odwołał się do stanowiska doktryny, które należało podzielić, jednakże ocena ta winna ulec korekcie w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, takich jak klub sportowy. Materia umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę prawa handlowego, co do zasady, pozostaje poza przedmiotowym zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero wykazanie, że umowa taka służy czy ma na celu wykonanie zadania publicznego lub jest związana, bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym, dawałoby jej przymiot "publicznej", a tym samym i prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2245/17). Uzyskanie bowiem wiedzy na temat zawieranych przez Spółkę umów przez inne podmioty, może zostać wykorzystane w konkurencyjnej działalności i skutkować dla nich lepszą pozycją negocjacyjną. Trzeba też zauważyć, że działalność Spółki polega też na odpowiednim ukształtowaniu swojego budżetu, przy czym uzyskane wiadomości mogą wpływać na wartości uzyskiwane w toku negocjacji i odpłatności za działania marketingowe danego przedsiębiorcy. Stosuję się i taką praktyką, że podmioty podejmujące działalność sponsorską w stosunku do określonych podmiotów, czy obiektów godzą się na upublicznianie wysokości środków wydatkowanych na taki cel, a może też funkcjonować inny model promocji i budowania wizerunku na rynku poprzez popularyzowanie wizerunku bez ujawniania szczegółów co do wysokości udzielonego wsparcia.

Mając na względzie powyższe w ocenie Sądu został spełniony zarówno aspekt materialny jak i formalny tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż żądane dane mają wartość gospodarczą (jako dotyczące prowadzenia określonej polityki finansowej), a przedsiębiorca podjął czynności mające na celu uczynienie ich niedostępnymi dla osób trzecich. Pomimo więc, że zasadniczo jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest bardzo istotna, to w niniejszej sprawie uzasadnionym jest uczynienie od niej odstępstwa z uwagi na chronioną przez prawodawcę tajemnicę przedsiębiorcy.

Biorąc powyższe pod uwagę skargę jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.