II SA/Gl 1234/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-10	
Data wpływu	2016-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Elżbieta Kaznowska
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art.15 ust.2 pkt 1, 5, 7, 9,10; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2015 nr 0 poz 196; art.22-26, art.30 i 32, art.104 ust.4 i 5, art.144 ust.1; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 października 2016 r. nr IFIII.4131.1.111.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 30 sierpnia 2016 r. Rada Miejska w Jaworznie podjęła uchwałę Nr XX/311/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "Byczyna" w Jaworznie.

Pismem z dnia 6 września 2016r. znak: UA- ZP.6721.2.19.2016 Prezydent Miasta Jaworzna przekazał organowi nadzoru dokumentację prac planistycznych odzwierciedlającą przebieg postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a następnie w dniu 9 września 2016r. przedłożył przedmiotową uchwałę celem zbadania jej zgodności z prawem.

W dniu 16 września 2016 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze oraz poinformował Gminę o możliwości złożenia wyjaśnień. W wyniku czego pismem z dnia 27 września 2016 r. Prezydent Miasta Jaworzno złożył wyjaśnienia odnoszące się do stwierdzonych przez organ nadzoru nieprawidłowości.

W dniu 6 października 2016r. Wojewoda Śląski wydał na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 sierpnia 2016r. w części wskazanej w rozstrzygnięciu. Uzasadniając przyjęte stanowisko organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dla określonych terenów wskazała kategorie szkód górniczych, które są jedynie prognozą spodziewanych skutków eksploatacji. Nadto wyznaczyła obszary do objęcia ochroną w drodze filarów ochronnych, co w ocenie organu nadzoru stanowi ingerencję w kompetencje organu koncesyjnego. Jako niedopuszczalne organ wskazał wymienianie w planie konkretnego przedsiębiorstwa, od którego inwestor powinien uzyskać informacje o aktualnych warunkach geologiczno-górniczych. Tak sformułowany obowiązek, pozbawiony jest bowiem podstawy prawnej. Organ podniósł również, że żaden z obowiązujących aktów prawa, nie dał radzie gminy uprawnień do nadawania postanowieniom miejskiego programu funkcjonalno-użytkowego rangi przepisów prawa miejscowego, a tak się stało, gdy do tekstu planu wpisano postulaty tego programu. Chcąc uwzględnić postulaty wskazanego programu, gmina winna była zamienić je na konkretne postanowienia planu. Jako niedopuszczalne, organ potraktował zapisy planu mówiące o przebudowie skweru centrum Byczyny, bowiem przepis ten nie określa adresata tego obowiązku a nadto zawiera nakaz przebudowy drogi na ciąg pieszo-jezdny oraz budowę parkingu bez wskazania terenów pod realizację tej inwestycji. Organ odniósł się również do utworzenia strefy zamieszkania z pierwszeństwem pieszych, wskazując, że w ramach posiadanej delegacji ustawowej rada gminy nie posiada kompetencji do rozstrzygania w ramach planu miejscowego o zasadach ruchu drogowego, w tym do ograniczania prędkości, poprzez utworzenie strefy zamieszkania, czy decydowania o pierwszeństwie ruchu pieszych. Organ zakwestionował również regulację nakazującą zachowanie w większości istniejących drzew, bez wskazania, które drzewa winny być zachowane oraz doprecyzowania pojęcia "większość". Nadto ingerencję w tym zakresie w kompetencje organu wykonawczego uprawnionego do wydawania zezwoleń na wycinkę drzew. Odnosząc się do kolejnego zapisu dotyczącego zalesiania terenów podmokłych i zdrenowanych, organ nadzoru wskazał, że na rysunku planu nie zaznaczono tych obszarów, tym samym nie zostały one zdefiniowane. Jako niedopuszczalne, organ uznał również ograniczenie prawa własności nieruchomości położonych w jednostce planu oznaczonej symbolem MN20, dla których plan przewiduje możliwość zagospodarowania jedynie w ramach jednorodnej koncepcji architektonicznej, wskazując przy tym, że rada miała możliwość określenia stosownych wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy, natomiast taki zapis uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości, bez uprzedniego opracowania koncepcji architektonicznej dla całego terenu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Rada Miejska w Jaworznie reprezentowana przez Prezydenta Miasta Jaworzna, zarzucając błędną wykładnię powołanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wskazanie w planie miejscowym kategorii szkód górniczych dla określonych terenów, miało na celu wyeliminowanie zagrożenia dla życia oraz mienia mieszkańców gminy. Nadto wartości te zostały określone w porozumieniu z zakładem górniczym i na podstawie dokumentów górniczych. W ocenie skarżącej, plan miejscowy terenu górniczego musi określać szkody górniczy ze względu na bezpieczeństwo konstrukcji budynków. Poza tym ustalenia planu w tym zakresie stanowią tylko informację i nie należy do niej przywiązywać zbyt wielkiej wagi. Uprawnienie dla tego typu działań gmina upatruje w art. 104 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem skarżącej prawidłowy jest również zapis wskazujący przedsiębiorstwo górnicze jako źródło informacji o stanie złoża i czynnikach geologiczno-górniczych, co ma służyć prawidłowemu zaprojektowaniu konstrukcji obiektu. Odnosząc się do kwestii wpisania do planu gminnego programu przebudowy skarżąca wskazała, że wynika to z dyspozycji art. 15 ust.2 pkt 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto stwierdziła, że zasady te nie odnosiły się do stref zamieszkania i zasad ruchu drogowego. W ocenie skarżącej dopuszczone w planie zalesienie nie jest pojęciem tożsamym z tym, którego dotyczą przepisy ustawy o lasach, dlatego nie jest konieczne wskazanie ich na rysunku planu. Z kolei jednolita koncepcja architektoniczna dla terenu MN20, miała na celu stworzenie spójnego zespołu zabudowy mieszkaniowej, który byłby wizytówką miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dodatkowo odnosząc się również do zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi, jednocześnie akcentując, że przedmiotowy plan miejscowy dotyczy ternu górniczego, stąd celowe było ujęcie w nim szkód górniczych, co pozostaje bez wpływu na eksploatację górniczą. Z kolei pełnomocnik Wojewody Śląskiego oświadczył, że podtrzymuje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Wobec przedłożenia Wojewodzie uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie Nr XX/311/2016 z dnia 30 sierpnia 2016 r. w dniu 9 września 2016r. kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydane zostało w ustawowym terminie.

Zasadnie zdaniem składu orzekającego organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 sierpnia 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego " Byczyna" w Jaworznie z powodu naruszenia zasad sporządzenia planu.

Rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 przywołanej powyżej ustawy, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

W skardze podnosi się, że kwestionowane przez organ nadzoru w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia dotyczące maksymalnych szkód górniczych dla poszczególnych terenów zostały ustalone w oparciu o dokumenty górnicze i w porozumieniu z zakładem górniczym prowadzącym wydobycie na tym terenie. Jednocześnie skarżący nie przedłożył organowi żadnych dokumentów, które potwierdzałyby występowanie tego typu odkształceń na wskazanym terenie. Takie działanie gminy należy potraktować jako próbę ograniczenia eksploatacji górniczej i wejście w kompetencje organu koncesyjnego, bowiem dotyczy zasad przyszłej eksploatacji i prognozowanych jej skutków. Wprawdzie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy zobowiązana jest do obligatoryjnego określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, ale nie upoważnia to w ocenie Sądu gminy do określenia dopuszczalnych zasad eksploatacji, poprzez wskazanie kategorii szkód górniczych, gdyż określanie nieprzekraczalnych wielkości szkód górniczych w rezultacie wiąże się właśnie z normami i zasadami eksploatacji złóż kopalin.

Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).

Zasady te zostały naruszone przez Radę Gminy, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową. Rada Gminy wprowadzając zakwestionowane zapisy planu miejscowego przede wszystkim weszła w kompetencje organu koncesyjnego.

W § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d oraz lit. e kwestionowanego planu miejscowego, ustalono określone w nim kategorie szkód górniczych dla poszczególnych terenów, oznaczonych wskazanymi jednostkami na rysunku planu. Tym samym wprowadzono faktyczny nakaz zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości szkód górniczych. Zapis taki oznacza jednocześnie de facto zakaz eksploatacji górniczej, która by przekraczała wartości wskazane w tym przepisie. Jednocześnie wskazać należy, że żaden przepis prawa nie zezwala organowi uchwałodawczemu Gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, w zakresie przekraczającym określone parametry.

W wyroku NSA z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, zwraca się uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. poz. 511), który mówi, iż część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m.in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. NSA stwierdza, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22-26 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.1131 z późn. zm. dalej: " p.g.g.") i art. 30, 32 p.g.g. ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2443/12). Nie jest zatem rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W powyższym kontekście nie może mieć znaczenia przesądzającego także fakt, powoływania się przez Gminę na uzgodnienia z zakładem górniczym oraz bliżej nieokreśloną dokumentację górniczą. Podstawą do wydobycia węgla na danym terenie jest udzielona zakładowi górniczemu koncesja, która powinna być załączona do dokumentacji prac planistycznych, podobnie jak projekt zagospodarowania złoża oraz opracowanie ekofizjograficzne. Zwrócić należy również uwagę na możliwość zamiany treści koncesji, jak również zmiany projektu zagospodarowania złoża, który ma prawo być zmieniony i zatwierdzony podczas trwania koncesji, a zatem przyjęcie sztywnych parametrów dotyczących szkód górniczych dla danych terenów, może tym samym uniemożliwić dalszą eksploatację złóż. Faktem jest, że ustawodawca dał organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a p.g.g.) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 p.g.g.), tym niemniej nie oznacza to, że przed wydaniem koncesji organ uchwałodawczy gminy ma określić w miejscowym planie warunki na jakich ma odbywać się eksploatacja złóż górniczych, w tym przypadku poprzez wskazanie dopuszczalnych wartości szkód górniczych. Uprawnienia takie z całą pewnością nie wynikają z zacytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 7 czy pkt 9), nie mają także umocowania w przywołanych przez gminę art. 104 ust. 4 i 5 p.g.g., zgodnie z którym plan miejscowy niezależnie od wymagań określonych odrębnymi przepisami, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: wykonania działalności określonej w koncesji, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych ( ust. 4 ). Plan może w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony, bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów, obszary wyłączone z zabudowy bądź takie, w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań, koszt spełnienia tych wymagań ponosi przedsiębiorca ( ust. 5 ). Przepis ten nie daje kompetencji do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwych do wystąpienia kategorii szkód górniczych, a jedynie wskazuje na możliwość określenia obszarów w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań.

Należy mieć również na uwadze m.in. funkcjonującą na gruncie Prawa geologicznego i górniczego zasadę racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującą m.in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 p.g.g.). Są to bowiem złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, winny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń. Jednocześnie ten sam przepis mówi o konieczności dołączenia do wniosku koncesyjnego projektu zagospodarowania złoża zawierającego m.in. wskazanie technologii eksploatacji zapewniającej ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko. Wyrazem tej zasady jest m.in. art. 144 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą. Zatem to organ koncesyjny dokonuje tu konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, także w zakresie ochrony środowiska (art. 30 ust. 1 i 2 p.g.g.) i to on ewentualnie może odmówić wydania koncesji (art. 29 ust. 1-3 p.g.g.). Tym samym Rada Gminy nie jest w tym zakresie upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają rozstrzygnięcia w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Podnoszona w skardze argumentacja, iż działania gminy miały na celu ochronę życia i mienia jej mieszkańców, nie może prowadzić do przekroczenia posiadanych kompetencji. W przypadku wystąpienia niebezpieczeństwa związanego z prowadzoną eksploatacja górniczą, gmina winna rozważyć, czy ewentualnie określony teren nie należy wyłączyć z zabudowy (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Bezpodstawne jest jednak działanie prowadzące do określenia progu dopuszczalnego oddziaływania zakładu górniczego, gdyż w tym zakresie gmina wkracza na teren określenia zasad eksploatacji złóż kopalin.

Nietrafna jest również argumentacja skargi wskazująca, że ustalenia planu w tym zakresie stanowią tylko informację i nie należy do niej przywiązywać zbyt wielkiej wagi, bowiem postanowienia planu miejscowego powinny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Niedopuszczalne jest zatem zamieszczanie w jego treści informacji, zaleceń czy też innego rodzaju niewiążących sugestii (np. dla potencjalnych inwestorów, dotyczące potencjalnych szkód górniczych), a więc nieprecyzyjnych regulacji co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości. Stanowi to bowiem naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 2096/10, LEX nr 1613335).

W § 3 ust. 2 pkt 1 lit. f kwestionowanej uchwały wprowadzono obowiązek uzyskiwania informacji o przewidywanych czynnikach geologiczno-górniczych od Przedsiębiorcy Górniczego. W ocenie skarżącej jest to wymóg, który ma posłużyć właściwemu zaprojektowaniu konstrukcji obiektu oraz jest warunkiem uzyskania od przedsiębiorcy zwrotu wydatków poniesionych na dodatkowe zabezpieczenia. Zgodnie z art. 104 ust. 5 pkt 2 p.g.g. plan miejscowy może w szczególności określić obszary wyłączone z zabudowy, bądź takie w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań; koszt spełnienia tych wymagań ponosi przedsiębiorca. Rada gminy nie posiada uprawnień do wprowadzania do zapisów planu procedur nieprzewidzianych przepisami prawa, ani tym bardziej do nadania uprawnień w takiej procedurze dla podmiotów, którym ustawodawca nie powierzył takich uprawnień w zakresie uzgadniania ustaleń dotyczących działalności inwestycyjnej na danym terenie. W planie miejscowym nie wolno nakładać dodatkowych, niewynikających z przepisów prawa obowiązków, polegających na uzyskaniu od organów dodatkowych stanowisk lub uzgodnień, mających na celu określenie sposobu zagospodarowania terenu. W tym kontekście sformułowanie "odpowiednie wymagania" musi być rozumiane wyłącznie jako skonkretyzowane, sprecyzowane wymaganie, którego dokładną treść i znaczenie można ustalić już na podstawie lektury treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagania te nie mogą być ogólne, niejasne, niepewne i uzależnione od stanowiska czy woli podmiotu będącego prywatnym przedsiębiorcą. Przepis ten nie upoważnia do wskazywania w planie miejscowym podmiotu, który ma udzielać informacji o czynnikach geologiczno-górniczych. To właśnie plan miejscowy powinien określać odpowiednie wymagania, które musi spełnić inwestor na danym terenie. Zakład Górniczy z natury rzeczy działać będzie w ochronie swojego szeroko rozumianego interesu gospodarczego i trudno byłoby mu nawet stawiać z tego tytułu zarzut, skoro znalazłby umocowanie do określonych działań w akcie prawa miejscowego, który z kolei jest konstytucyjnym źródłem prawa. Nawet jeżeli interes przedsiębiorcy w tym przypadku polega na ochronie kopaliny, czyli na ochronie pewnej wartości będącej dobrem ogólnospołecznym, to jednak działania takiego przedsiębiorcy nie mogą pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą, a taka sytuacja miałaby miejsce przy pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego zapisu planu. Przedsiębiorca nie jest bowiem organem administracyjnym, wobec działań lub zaniechań którego obywatel może podjąć środki prawne przewidziane procedurą administracyjną.

Wskazać również należy, że art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 14 u.p.z.p. wprowadza kompetencję dla rady gminy do określania w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Przepis ten nie uprawnia jednak do zawierania w planie zapisów o charakterze norm kompetencyjnych. Zaskarżony zapis § 3 ust.2 pkt 1 lit. f uchwały, konstruuje normę kompetencyjną, wprowadzającą szczególne uprawnienia do uzgadniania działalności inwestycyjnej z Zakładem Górniczym Jest to zdaniem Sądu niedopuszczalne kreowanie kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005r. Nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, to jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną. Treść zaskarżonego postanowienia § 3 ust.2 pkt 1 lit. f uchwały nie budzi wątpliwości i wskazuje, że organ planistyczny wykreował kompetencje do wyrażania stanowiska mającego charakter silnej formy współdziałania (uzgodnienie) i to kompetencje podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej. Wprowadzenie takiej regulacji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej w Jaworznie i w związku z tym jako nielegalne.

Jednym z celów którym ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest możliwość wydawania w oparciu o jego postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę, z pominięciem etapu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ kwestia zaskarżonego zapisu dotyka bezpośrednio właśnie tej funkcji planu, wskazać należy również na przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), dotyczące wydawania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten jasno wskazuje, że pozwolenia, uzgodnienia lub opinie które w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę ma obowiązek pozyskać inwestor, mają pochodzić od wyłącznie od organów administracyjnych a nie od jakichkolwiek podmiotów. Dodatkowo zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy prawo budowlane, w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Tak więc obowiązujące przepisy prawa dają możliwość zrealizowania celu zamierzonego do uzyskania spornym zapisem bez potrzeby uciekania się do kreowania nowych wymagań wobec potencjalnych inwestorów, pochodzących dodatkowo od nieuprawnionego podmiotu.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zapisy § 3 ust.1 pkt.8 lit a-j kwestionowanej uchwały naruszają normę kompetencyjną zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którą w planie miejscowym określa się obowiązkowo wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Z jednej strony treści wymienione w art. 15 ust. 2 komentowanej ustawy jako obligatoryjne przy stanowieniu planu miejscowego należy zamieścić. Z drugiej strony zaś, poza te treści prawodawca lokalny wyjść nie może, ze względu na normę konstytucyjną zawartą w art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że akty takie jak plany miejscowe mają być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wyjście poza katalog spraw określonych w omawianym przepisie oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. Dla kwestionowanych zapisów planu nie może stanowić podstawy również § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz.1587) zgodnie z którym ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Brak jest takiego upoważnienia również w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. gdzie rada gminy została zobowiązana do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ocenie składu orzekającego założenia programu funkcjonalno-użytkowego "Miasto 7 Rynków" nie wpisują się w dyspozycje powołanych przepisów, które nadto nie dają prawodawcy miejscowemu kompetencji do rozstrzygania - w ramach aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - o zasadach ruchu drogowego, w tym do ograniczania prędkości poprzez tworzenie stref zamieszkania, czy decydowania o pierwszeństwie w ruchu pieszych. Zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu reguluje bowiem ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Dlatego zawarcie ww. postanowień w planie miejscowym modyfikuje kompetencję organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

Należy zwrócić również uwagę, że nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykracza poza określoną przepisami u.p.z.p. treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia te mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są organy budowlane, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach pr. bud. ( por. wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 786/08, LEX nr 511479). Nadto niedopuszczalne jest przeznaczenie określonych terenów na wskazany, cel w tym przypadku przebudowę drogi oraz budowę parkingu, bez wskazania terenów pod ich realizację oraz wydzielenia liniami rozgraniczającymi na rysunku planu zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p.

Z kolei regulacja nakazująca uwzględnienie istniejących drzew i w większości ich zachowanie, jest na tyle nieprecyzyjna i ogólnikowa, że uniemożliwia prawidłową wykładnię. Rada gminy nie wskazała które drzewa winny być zachowane oraz co należy rozumieć poprzez pojęcie "większość". Zasady prawidłowej legislacji wymagają aby przepis prawa materialnego możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywał kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Ponadto zezwolenie na wycięcie drzewa jest decyzją administracyjną zarezerwowaną dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta - art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.). Nie należy zatem do kompetencji rady gminy, określanie czy można dokonywać wycinki drzew czy też nie. Zwrócić należy uwagę, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Wr 401/09, LEX nr 583193).

Zgodzić się należy również, że zredagowane w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały przepisy odnoszące się do potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych rejonu rynku w Byczynie, nie stanowią zasad jej kształtowania, a jedynie postulaty co do koniecznych do podjęcia działań. O potrzebie stwierdzenia nieważności tych zapisów przesądza fakt, że postanowienia wspomnianego programu funkcjonalno - użytkowego, zostały przez Radę Miejską w Jaworznie, poprzez ich wprowadzenie do planu miejscowego, podniesione do rangi aktu prawa miejscowego, co w świetle cytowanego wcześniej przepisu art. 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne i musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

W § 12 ust. 1 pkt 3 uchwały, dla terenów ZE01 - ZE09, dla terenów zieleni o dużym znaczeniu ekologicznym i krajobrazowym, rada gminy dopuściła "zalesienia z wyłączeniem obszarów podmokłych i zdrenowanych". Po analizie rysunków planu, stanowiących załączniki graficzne do uchwały, organ nadzoru stwierdził, że nie przedstawiono na nich obszarów podmokłych ani zdrenowanych, w granicach terenów ZE. Tym samym ustaleniami § 12 ust. 1 pkt 3 dopuszczono zalesienia z wyjątkiem obszarów, które w części graficznej nie zostały zdefiniowane. Nie wiadomo zatem jakie obszary, w ramach dopuszczenia zawartego we wskazanym przepisie, mogą zostać faktycznie przeznaczone na cele leśne, a jakie nie. Tak zredagowana norma pozostawia dowolność interpretacyjną co do obszarów, które powinny zostać wyłączone z zalesień w ramach terenów ZE. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do przepisów art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) wielkość zalesień, ich rozmieszczenie oraz sposób realizacji określa krajowy program zwiększania lesistości opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, zatwierdzony przez Radę Ministrów. Grunty przeznaczone do zalesienia określa natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych przepisów wynika zatem jasno, że obszary przeznaczone do zalesień powinny być wyraźnie i jednoznacznie przeznaczone na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w Jaworznie w zakwestionowanej uchwale, dopuściła natomiast zalesienia w ramach terenów ZE - zieleni o dużym znaczeniu ekologicznym i krajobrazowym, wyłączając jednocześnie to dopuszczenie dla obszarów, które nie zostały w żaden sposób zobrazowane na rysunku planu, a tekst uchwały nie pozwala na identyfikację ich granic, tym samym naruszyła dyspozycje art. 14 ustawy o lasach, a także art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który nakazuje obowiązek wydzielania liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu i równych zasadach zagospodarowania, w tym terenów przeznaczonych na cele leśne. Ponownie wskazać należy, że Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Wskazać należy także na brak powiązania tekstu uchwały z jej częścią graficzną. Przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie pozostawia natomiast wątpliwości, że plan miejscowy to zarówno tekst uchwały jaki i rysunek planu sporządzony na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej. Rysunek ten stanowi nieodłączną część tego aktu prawnego stanowiącego przepis gminny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1527/12, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem treść planu powinna być zgodna z ustaleniami planu zawartymi na jego rysunku. Doprowadzenie do sytuacji w której ustalenia tekstu planu odnoszą się do obszarów, które nie zostały w uchwale zobrazowane, prowadzi do wewnętrznej sprzeczności norm tego aktu, a wobec tego musi skutkować stwierdzeniem nieważności błędnych zapisów.

Nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że opisane w zakwestionowanych przepisach planu grunty dopuszczone do zalesienia nie stanowią gruntów, o których mówią przepisy ustawy o lasach, dlatego nie było podstaw do ich precyzyjnego opisywania w planie miejscowym. Taka argumentacja nie znajduje podstaw prawnych, zresztą organ również nie wskazał przepisu, który pozwalałby na taką regulację, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie ma podstaw do ujęcia ich w "pul i upul".

Zasadna jest również konkluzja rozstrzygnięcia nadzorczego, że przepisami § 4 ust. 6 pkt 1 uchwały naruszono art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. We wskazanym przepisie, dla terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności MN01 - MN20, ustalono, że "zagospodarowanie terenu MN20 winno być oparte o jednorodną koncepcję architektoniczną uwzględniająca kontekst krajobrazowy i ekspozycję terenu z ul. Krakowskiej". Tak sformułowana norma prawna budzi wątpliwości co do tego, czy istnieje możliwość zagospodarowania pojedynczej działki lub wzniesienia pojedynczego budynku w ramach terenu MN20, skoro nie będzie mógł on być objęty, jako pojedyncza inwestycja "jednorodną koncepcją architektoniczną", tym bardziej, że teren MN20 został przeznaczony pod budownictwo indywidulane - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Niewątpliwie gmina chcąc wprowadzić ujednolicona formę zabudowy, pozwalającą na ekspozycję kontekstu krajobrazowego, dysponowała upoważnieniem zawartym w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. pozwalającym na określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Także przepis art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. dał radzie gminy mandat do określenia zasad kształtowania krajobrazu, a pkt 2 zobowiązał do określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Uchwalając przedmiotowy plan gmina dysponowała zatem instrumentami pozwalającymi jej na określenie stosownych zasad zagospodarowania zabezpieczających obszar o szczególnym znaczeniu z uwagi na położenie ( na wjeździe do miasta), na który gmina wskazała w skardze. Narzucenie natomiast obowiązku zagospodarowania całego terenu MN20 w oparciu o jednorodną koncepcję architektoniczną, przy jednoczesnym braku ustaleń konkretnych wskaźników i parametrów zabudowy, pozwalających wyróżnić teren MN20 spośród innych terenów MN, a tym samym pozwalających zabezpieczyć jego walory krajobrazowe, jest wykroczeniem poza uprawnienia rady gminy wskazane w wyżej przywołanych przepisach. Zgodzić się należy, że wprowadzenie do uchwały powyższego zapisu znacząco ogranicza prawo własności, uniemożliwia bowiem zagospodarowanie nieruchomości leżących w granicach terenu MN20, bez uprzedniego opracowania koncepcji architektonicznej dla całego terenu MN20. Zwrócić należy również uwagę, że pomimo, iż władztwo planistyczne oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych - art. 3 ust. 1 u.p.z.p., to własność może być ograniczona w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, przez co należy rozumieć zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej własności, ingerencji w strefę praw i wolności jednostki. Ingerencja w strefę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do osiągnięcia celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzone w uchwale ograniczenie dopuszczające możliwość realizacji zabudowy, dopiero po opracowaniu jednorodnej koncepcji architektonicznej dla terenu MN20 powoduje, że nie będzie możliwe zagospodarowanie znajdujących w tym terenie nieruchomości do czasu opracowania jednolitej koncepcji. Jednocześnie kto jest zobowiązany do sporządzenia takiego opracowania niniejszy plan nie ustala, a zatem nie można wykluczyć sytuacji, w której potencjalny inwestor chcąc zrealizować budynek na swojej działce, zobowiązany zostanie do przedłożenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej jednorodnej koncepcji na całość terenu. Uchwałodawca nie ustalił również, jak powinien zachować się wskazany organ, gdy równocześnie otrzyma, w ramach toczących się postępowań budowlanych kilka takich koncepcji.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w planie miejscowym powinny być jednoznacznie określone zasady ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego. Przepis ten został rozwinięty w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w myśl którego ustalenie dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Celem komentowanej regulacji jest ochrona istniejącego na określonym terenie ładu przestrzennego, a także jego kształtowanie na nowych, niezurbanizowanych (niezabudowanych) terenach. Trzeba przy tym zauważyć, że stosownie do art. 2 pkt 1 określającego, że na użytek komentowanej ustawy należy rozumieć "ład przestrzenny" jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Realizacja tej zasady może przykładowo polegać na wykluczeniu na terenie objętym planem miejscowym form zabudowy i zagospodarowania terenu, które stanowią dysonans z zabudową dotychczasową, przez wprowadzenie do planu zakazów stosowania określonych rozwiązań architektonicznych, materiałów używanych do wykończenia elewacji budynków czy wprowadzenie zakazu malowania elewacji budynków na kolory niekomponujące się z otoczeniem. Natomiast nie może wprowadzać obowiązku sporządzenia dla potrzeb zagwarantowania określonego ładu przestrzennego jednorodnej koncepcji architektonicznej (por. M. Szewczyk (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania..., s. 109). Szerzej na temat ładu przestrzennego zob. komentarz do art. 1 i 2.

Z tych wszystkich powodów podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tym samym skarga Gminy jako niezasadna została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona.