Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 marca 2024 r., nr SKO Gd/5016/22 w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala sprzeciw.

Z. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 marca 2024 r., sygn. SKO Gd/5016/22 uchylającej w całości decyzję z dnia 2 września 2022 r. nr PŚ.5025.309.2022.MW wydaną z upoważnienia Burmistrza Nowego Stawu w przedmiocie ustalenia wysokości należności polegającej zwrotowi z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 28 lipca 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Stawie zawiadomiła Z. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jego syna w Domu Pomocy Społecznej.

Organ I instancji pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. wezwał wnoszącego sprzeciw do złożenia w terminie siedmiu dni wyjaśnień w celu ustalenia sytuacji dochodowej jego rodziny.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Z. R. przesłał oświadczenie o stanie majątkowym. Wskazał w nim, że ruchomością jaką posiada jest jeden samochód o wartości szacunkowej dziewięć tysięcy euro. Zawarł również w oświadczeniu, że jego sytuacja dochodowa nie uległa zmianie i dalej posiada emeryturę w wysokości 450 €, a dochód małżonki wynosi 1000 €. Nie jest on wstanie płacić więcej niż 50 € miesięcznie.

W dniu 2 września 2022 r. organ I instancji dokonał wywiadu telefonicznego, w którym ustalił, że Z. R. wraz z żoną prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, utrzymują się z wynagrodzenia za pracę małżonki w przeliczeniu w wysokości 4714,40 zł oraz emerytury wnoszącego sprzeciw. Z. R. do lutego 2022 r. otrzymywał świadczenie z ZUS-u w wysokości 1988,97 zł, a od dnia 01 marca 2022 r. w wysokości 2128,20 zł.

W dniu 8 lutego 2022 r. z upoważnienia Burmistrza Nowego Stawu organ I instancji wydał decyzję o nr PŚ.5025.309.2022.MW, w której ustalił odpłatność za pobyt syna J. R. w Domu Pomocy Społecznej w miesiącu lutym 2022r. w wys. 1551,69zl. oraz od dnia 01 marca 2022r. w wys. 1621,30zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze zmianą dochodu J. R. oraz zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w dps na rok 2022 r. konieczne było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz ponowne wyliczenie odpłatności za pobyt syna w dps. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji wnoszący sprzeciw wraz z małżonką stanowią 2-osobową rodzinę, której łączny dochód wyniósł w miesiącu lutym 2022 r. 3351,69zł na osobę, a od marca 2022 r. 3421,30zł na osobę w rodzinie. Zgodnie z dokonanymi przez organ wyliczeniami obciążenie Z. R. wynosi: w miesiącu lutym 2022r. 1551,69 zł, w miesiącu marcu 2022r. - 1621,30 zł, a od miesiąca kwietnia 2022r - 1621,30 zł.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO Gd/5016/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny i wynikającą z tych ustaleń kwotę odpłatności za pobyt syna Z. R. w domu pomocy społecznej, jednakże całkowicie pominął obowiązek uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2, ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. SKO podkreśliło, że w przypadku osoby, która odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ale jednocześnie wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej daną osobę, organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), dalej u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego/małżonka w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z dnia 11 marca 2024 r. Z. R. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że nie zmieniły się jego dochody, ale zwiększyły się wydatki. Wskazał, że wzrósł jego czynsz za mieszkanie i jest jedynie w stanie płacić 50 € miesięcznie. Podał, że opłata za Dom Pomocy Społecznej jest równa jego emeryturze, a organy administracyjne nie wzięły tego pod uwagę.

Organ II instancji wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuję:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 poz. 775 ze zm.) dalej k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17).

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak trzeba przyjąć, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego, co do zasady, nie jest uprawniony z uwagi na treść art. 136 § 1 k.p.a, w który mowa o możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jak słuszne zauważyła strona skarżąca ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna - jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2021 r. o sygn. II OSK 584/21, z dnia 29 kwietnia 2021 r. o sygn. I OSK 590/21, z 26 maja 2023 r. o sygn. akt III OSK 2319/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołując się na istniejące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego/małżonka w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie 2 września 2022 r. organ dokonał telefonicznego wywiadu, co świadczy o tym, że wnoszący sprzeciw wyraził zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Zgodnie zaś z art. art. 103 ust. 2. wysokość wnoszonej opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości małżonka, zstępnych lub wstępnych. Organ I instancji kompletnie pominął tą kwestię i ograniczył się faktycznie jedynie do zastosowania kryterium dochodowego, jednocześnie zupełnie pomijając określony w art. 61 ust. 2d u.p.s. istotny aspekt sprawy dotyczący możliwości wnoszącego sprzeciw do ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jak wskazuje organ II instancji. W ten sposób pominięto postępowanie w części dotyczącej ustalenia możliwości i dochodów wnoszącego sprzeciw.

Kolegium słusznie podało, że organ w ten sposób organ naruszył przywołane regulacje oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ dokonał w sprawie właściwych ustaleń oraz rozpoznał sprawę w jej całokształcie stosownie do wymogów wynikających z przepisów u.p.s. sytuacja wnoszącego sprzeciw kształtowała by się inaczej.

Jednocześnie organ II instancji zobligował organ do rozpatrzenia argumentacji wnoszącego sprzeciw dotyczącą jego wydatków i sytuacji finansowej. W ten sposób jest możliwe, że rozwiane zostaną jego wątpliwości, które zwarł w sprzeciwie. W swojej decyzji SKO podało także wytyczne w zakresie wykładni przywołanych przepisów. Zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw. Ustalona różnica pomiędzy dochodem strony, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.