Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 52/19 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność D. sp. z o,o. z/s w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądzą od A.K. na rzecz D. sp. z o,o. z/s w W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 52/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", oddalił skargę A.K. na bezczynność D. sp. z o.o. z/s w [...], dalej jako "Spółka", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odpowiedź na skargę załatwia wniosek skarżącego, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że jest to pismo procesowe adresowane do sądu administracyjnego i jako takie nie może być traktowane jako załatwiające sprawę administracyjną;

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, choć z ustaleń faktycznych prawidłowo poczynionych przez WSA wynika, że organ pozostaje w bezczynności;

- art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo, iż z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarga winna zostać uwzględniona ewentualnie, jedynie z ostrożności procesowej:

- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, choć w sytuacji gdyby uznać, że odpowiedzią na skargę organ zniósł stan bezczynności, to postępowanie należało w tym trybie umorzyć;

2) prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ niebędący w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej może pozostawić wniosek bez rozpoznania nie informując o tym stanie rzeczy wnioskodawcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o wydanie przez WSA we Wrocławiu rozstrzygnięcia w trybie art. 179a p.p.s.a. W razie zaś skierowania sprawy do NSA, wniósł o (1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, (2) zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z żądaniami skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, (3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje w wysokości 677 zł.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zaakcentował, że WSA prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i słusznie skonkludował, że strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś wnioskowane dane taką informację stanowią. Skarżący nie zgodził się jednakże z poglądem jakoby z uwagi na likwidację przewozów "prywatnych" przez Spółkę i pozostawienie jedynie linii działających w ramach publicznego transportu zbiorowego Miasta [...], na chwilę obecną informacja publiczna, o którą skarżący wnioskował, nie istniała. Skarżący nie zaaprobował również stanowiska WSA, zgodnie z którym organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem w jego ocenie "odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe adresowane do sądu administracyjnego i jedynie pośrednio trafia ostatecznie do skarżącego". Zatem pismo to nie może być traktowane jako załatwiające sprawę administracyjną. Nawet zaś w przypadku gdyby stanowisko WSA było słuszne, to zdaniem skarżącego kasacyjnie "niezasadnym było oddalenie skargi, a co najwyżej należało w takiej sytuacji postępowanie umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie należało wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie charakteru bezczynności, przyznania sumy pieniężnej i kosztów procesu".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w kwocie 377 zł, na którą składają się koszty zastępstwa prawnego (360 zł) oraz koszty opłaty skarbowej (17 zł). Spółka podtrzymała argumentację prezentowaną dotychczas.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p., dotyczącej czynności związanych z kontrolą biletów w Spółce.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dopuścił się czterech naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże żadne z nich nie mogło zostać uwzględnione.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odpowiedź na skargę załatwia wniosek skarżącego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może przejawiać się w błędnej wykładni, jednakże trzeba wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Innymi słowy należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże Sąd pierwszej instancji nie powołał art. 54 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że nie mógł dopuścić się jego błędnej wykładni. Zarzut ten jest więc niezasadny.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także dwa kolejne zarzuty, dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a., które to należą do tzw. przepisów wynikowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA powinien był zastosować art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, przy czym niesłusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pomimo tego, iż według skarżącego, z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarga winna zostać uwzględniona). Wyjaśnić więc należy, że zastosowanie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, albo też takie naruszenie prawa nie zachodziło. Przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, jest bowiem jedynie wskazaniem przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym. Dodatkowo należy zauważyć, że zarzuty te pozbawione są argumentacji. WSA nie dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o bezczynności organu, zatem jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu.

Ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, "gdyby uznać, że odpowiedzią na skargę organ zniósł stan bezczynności, to postępowanie należało w tym trybie umorzyć". Zarzut ten jest chybiony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że odpowiedź na skargę nie może sanować dotychczasowej opieszałości organu i zwalniać go z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań. Adresat wniosku zobowiązany jest udzielić bezpośrednio wnioskodawcom konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na ich wniosek, a nie próbować zastąpić takie działania odpowiedzią na skargę (wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z taką (niewłaściwą) sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Właściwe jest zaś stanowisko WSA, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Wnioskiem z [...] marca 2018 r. skarżący zwrócił się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym brzmieniu: "1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów? 2) czy kontrolerzy zatrudniani są bezpośrednio w Państwa Przedsiębiorstwie, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny, o ile jest to podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu b) okresy, na jakie obecnie zawarto umowę na usługę kontroli biletów c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt i itd.) Jeżeli umowy zawarto z kilkoma podmiotami, proszę by informacje dotyczyły każdego z nich. 3) Proszę o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli stosowanych jest kilka wzorów, proszę o przesłanie każdego z nich." Pismem z [...] maja 2018 r. Spółka wskazała, że w przypadku zadań przewozowych realizowanych na zlecenie Urzędu Miejskiego [...] kontrola biletowa jest prowadzona na zlecenie zamawiającego, zaś w przypadku linii komercyjnych, przedmiotowe zagadnienia nie podlegają informacji publicznej i są tajemnicą przedsiębiorcy. Dopiero w odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z [...] maja 2018 r. skarżący doprecyzował, że w złożonym wniosku miał na myśli linie komercyjne obsługiwane przez DLA, nie zaś komunikację miejską, wykonywaną na zlecenie Urzędu Miasta [...]. Powołał się w tej mierze na dopłaty jakie otrzymał organ z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową. Co prawda informację, że na dzień udzielania odpowiedzi przez Spółkę nie było linii komercyjnych [...], Spółka podała dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże wobec braku precyzji wniosku z [...] marca 2018 r., odpowiedź udzielona skarżącemu pismem z [...] maja 2018 r., była zgodna z zakresem przedmiotowego wniosku. Potwierdza to również dalsza wymiana korespondencji przed WSA, w tym wspomniane powyżej pismo z [...] maja 2018 r. Nie można wymagać, by organ domyślał się intencji wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej lub też wykraczał poza granice wskazane w takim wniosku. Jeżeli intencją skarżącego było uzyskanie w trybie dostępu do informacji publicznej, wiadomości tylko odnośnie linii komercyjnych prowadzonych przez Spółkę, winien był wskazać to w sposób precyzyjny we wniosku. Brak takiego wskazania skutkował oddaleniem skargi, co należy uznać za słuszne rozstrzygnięcie. Zgodnie z tym, co wspomniano powyżej, Spółka udzieliła bowiem odpowiedzi na wniosek z [...] marca 2018 r., odpowiedź była zgodną z ówczesną sytuacją Spółki i odnosiła się całościowo do pierwotnie sformułowanego wniosku.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Ostatni i jedyny zarzut prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że organ niebędący w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej może pozostawić wniosek bez rozpoznania nie informując o tym stanie rzeczy wnioskodawcy. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony z tych samych przyczyn, co zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. WSA nie powołał art. 4 ust. 3 u.d.i.p., wobec czego nie mógł dopuścić się jego błędnej wykładni.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.