II SA/Ke 652/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-05	
Data wpływu	2019-09-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 , art. 36 ust. 1 ,  art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 18, art. 18a, art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Sentencja
﻿Sygn. akt II SA/Ke 652/19 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Asesor WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego w Opatowie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 28 lutego 2003 r. nr V/37/03 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw I. stwierdza nieważność następujących regulacji załączników nr od 1 do 28 zaskarżonej uchwały: 1. § 8 ust. 2 w zakresie wyrażenia "i kontrolnym", 2. § 12 w zakresie wyrażenia "i kontrolnym", 3. § 12 pkt 1 w zakresie, w jakim przewiduje właściwość zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa, 4. § 12 pkt 2 w zakresie, w jakim przewiduje właściwość zebrania wiejskiego do wyboru członków rady sołeckiej, 5. § 30 ust. 1, 6. § 32 pkt 1 w zakresie, w jakim dopuszcza wyłącznie ustne zgłoszenie kandydatów; II. oddala skargę w pozostałej części.	
Uzasadnienie
W dniu 28 lutego 2003 r. Rada Miejska w Opatowie, działając na podstawie art. 5, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw, podjęła uchwałę nr V/37/03 w sprawie statutów sołectw. W § 1 uchwalono statuty jednostek pomocniczych Gminy Opatów:

1) sołectwa Adamów, który stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały,

2) sołectwa Balbinów , który stanowi załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały,

3) sołectwa Brzezie , który stanowi załącznik Nr 3 do niniejszej uchwały,

4) sołectwa Czerników Karski, który stanowi załącznik Nr 4 do niniejszej uchwały,

5) sołectwa Czerników Opatowski, który stanowi załącznik Nr 5 do niniejszej uchwały,

6) sołectwa Gojców, który stanowi załącznik Nr 6 do niniejszej uchwały,

7) sołectwa Jagnin, który stanowi załącznik Nr 7 do niniejszej uchwały,

8) sołectwa Jałowęsy, który stanowi załącznik Nr 8 do niniejszej uchwały,

9) sołectwa Jurkowice, który stanowi załącznik Nr 9 do niniejszej uchwały,

10) sołectwa Karwów, który stanowi załącznik Nr 10 do niniejszej uchwały,

11) sołectwa Kobylany, który stanowi załącznik Nr 11 do niniejszej uchwały,

12) sołectwa Kobylanki, który stanowi załącznik Nr 12 do niniejszej uchwały,

13) sołectwa Kochów, który stanowi załącznik Nr 13 do niniejszej uchwały,

14) sołectwa Komacice, który stanowi załącznik Nr 14 do niniejszej uchwały,

15) sołectwa Lipowa, który stanowi załącznik Nr 15 do niniejszej uchwały,

16) sołectwa Marcinkowice, który stanowi załącznik Nr 16 do niniejszej uchwały,

17) sołectwa Nikisiałka Duża, który stanowi załącznik Nr 17 do niniejszej uchwały,

18) sołectwa Nikisiałka Mała, który stanowi załącznik Nr 18 do niniejszej uchwały,

19) sołectwa Oficjałów, który stanowi załącznik Nr 19 do niniejszej uchwały,

20) sołectwa Okalina Kolonia, który stanowi załącznik Nr 20 do niniejszej uchwały,

21) sołectwa Okalina Wieś, który stanowi załącznik Nr 21 do niniejszej uchwały,

22) sołectwa Podole, który stanowi załącznik Nr 22 do niniejszej uchwały,

23) sołectwa Rosochy, który stanowi załącznik Nr 23 do niniejszej uchwały,

24) sołectwa Strzyżo wice, który stanowi załącznik Nr 24 do niniejszej uchwały,

25) sołectwa Tomaszów, który stanowi załącznik Nr 25 do niniejszej uchwały,

26) sołectwa Tudorów, który stanowi załącznik Nr 26 do niniejszej uchwały,

27) sołectwa Wąworków, który stanowi załącznik Nr 27 do niniejszej uchwały,

28) sołectwa Zochcinek, który stanowi załącznik Nr 28 do niniejszej uchwały.

W treści § 8 ust. 2 zdanie pierwsze Statutów postanowiono, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym i kontrolnym w sołectwie.

Z kolei w § 12 Statutów postanowiono, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym i kontrolnym sołectwa do którego wyłącznej właściwości należy:

1. wybór i odwołanie sołtysa

2. wybór i odwołanie członków rady sołeckiej oraz wybór i odwołanie członków komisji stałych i doraźnych.

W § 30 ust. 1 zastrzeżono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa, o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w drugim terminie mogą być przeprowadzone w tym samym dniu bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych mieszkańców sołectwa.

W § 32 pkt 1 wskazano – w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – że prawo ustnego zgłaszania kandydatów posiada wyłącznie uczestnik zebrania, którem przysługuje czynne prawo wyborcze,

W § 33 Statutów wskazano, że odwołanie sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków przed upływem kadencji jest wyłączną kompetencją zebrania wiejskiego.

W § 35 Statutów zastrzeżono, że:

1. Dla dokonania ważnego odwołania sołtysa na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Zebranie odbywa się w jednym terminie.

2. W przypadku, gdy na zebraniu wiejskim przeprowadzonym zgodnie z postanowieniami Statutu nie doszło do odwołania sołtysa, następny wniosek o odwołanie sołtysa może być złożony po upływie 30 dni od dnia zebrania.

3. Do odwołania sołtysa, członków rady sołeckiej postanowienia niniejszego rozdziału stosują się odpowiednio z zastrzeżeniem ust 1 i 2.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Opatowie, domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały, podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 12 ust. 1 i 2 Statutów organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z redakcji § 12 pkt 1 i 2 Statutów wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest w sołectwie - zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. - zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ustalenia liczby członków rady sołeckiej. Zdaniem autora skargi, z konstrukcji tego przepisu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołanemu przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji takiego zebrania jako organu uchwałodawczego należy "dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie". Zaskarżona regulacja Statutów jest zatem niezgodna z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., który nie wymienia zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rad sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zwrócił uwagę, że w uchwalonych Statutach pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze - jako organu uchwałodawczego, a po drugie -jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej.

Prokurator, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazał że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa uprawnionego do głosowania, nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Skarżący zarzucił ponadto, że brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 26 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za uzasadnioną, wskazując że na najbliższej sesji zostanie przedstawiony projekt uchwały zmieniającej, uwzględniający podniesione zarzuty.

W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2019 r. Prokurator, uzupełniając i modyfikując złożoną skargę, wskazał że zaskarża wskazaną na wstępie uchwałę w części dotyczącej zapisów zawartych w § 12 ust. 1 i 2 , § 30 ust. 1, § 32, § 33, § 35 ust. 1 załączników od nr 1 do 28. W treści zarzutów wskazano na istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. i przekroczenie delegacji ustawowej poprzez:

- nadanie w § 12 ust. 1 i 2 i § 33 załączników od nr 1 do 28 do uchwały, organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej,

- zawarcie w § 30 ust. 1 załączników od nr 1 do nr 28 do tej uchwały zapisów dotyczących narzucenia kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej,

- zawarcie w § 35 ust. 1 załącznika od numeru 1 do 28 do tej uchwały zapisów dotyczących narzucenia kworum dla ważności odwołania sołtysa,

- zawarcie w § 32 pkt 1 załączników od nr 1 do 28 zapisów dotyczących ograniczenia prawa do zgłaszania kandydatów, poprzez użycie słowa "ustnie", podczas gdy określenie wyjątków od zasady należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów zawartych w § 12 ust. 1 i 2, § 30 ust. 1, § 32, § 33, § 35 ust. 1 załączników do tej uchwały od nr 1 do 28

Na rozprawie sądowej w dniu 27 listopada 2019 r.:

- Prokurator poparł zmodyfikowaną skargę,

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wskazując że w sytuacji, gdyby stwierdzano nieważność zakwestionowanych regulacji uchwały, wnosi o stwierdzenie nieważności tylko tych przepisów – nie zaś całej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), powoływanej dalej jako u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Opatów. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do 28. Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw). W treści skargi zakwestionowano nadanie w § 12 ust. 1 i 2 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, zwracając również uwagę na brak upoważnienia dla Rady Miejskiej do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej. Następnie, w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2019 r. Prokurator, uzupełniając podniesione zarzuty, wskazał że zaskarża ww. uchwałę w części dotyczącej zapisów zawartych w § 12 ust. 1 i 2, § 30 ust. 1, § 32, § 33, § 35 ust. 1 załączników od nr 1 do 28.

Odnosząc się do przedstawionej przez skarżącego argumentacji prawnej należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.

Obowiązujące przepisy u.s.g. zastrzegają dla zebrania wiejskiego jedynie kompetencje uchwałodawcze, stanowiąc w art. 36 ust. 1, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys, przy czym działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tymczasem Rada Miejska w Opatowie, wykraczając poza upoważnienie zawarte w ustawie, w § 8 ust. 2 i § 12 Statutów przypisała zebraniu wiejskiemu nie tylko wyżej zakwestionowane kompetencje elekcyjne, ale również kontrolne. Tym samym organ, postanawiając w § 12 oraz w § 8 ust. 2 Statutów, że zebranie wiejskie jest organem kontrolnym, podjął uchwałę w tej części z istotnym naruszeniem prawa - zwłaszcza, że jak wynika z cyt. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. to organy gminy sprawują kontrolę oraz nadzór nad działalnością organów sołectwa. Należy zwrócić uwagę, że przyznanie przez racjonalnego ustawodawcę zebraniu wiejskiemu jedynie uprawnień uchwałodawczych wskazuje na wyraźne ograniczenie kompetencji tego organu w stosunku do rady gminy, która jest jednocześnie organem stanowiącym i kontrolnym - poprzez powołaną komisję rewizyjną (art. 18, art. 18a u.s.g., por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). Uzasadniając stwierdzenie nieważności § 8 ust. 2 Statutów należy wskazać na ich identyczne brzmienie, co w § 12 – w zakwestionowanej skargą części, wobec czego argumentacja podniesiona przez Prokuratora znalazła zastosowanie również w odniesieniu do tego przepisu.

Z kolei stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa – skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Podkreślenia wymaga, że u.s.g. nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie w § 8 ust. 2 i § 12 Statutów zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją cyt. na wstępie art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 12 pkt 1 i 2 Statutów są sprzeczne z u.s.g. – z podanych wyżej przyczyn. Zasadny zatem okazał się zarzut Prokuratora co do nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

Nie mogły natomiast odnieść zamierzonego skutku tożsame treścią zarzuty co do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej (§ 12 pkt 1, 2, § 33 Statutów), co przesądziło o oddaleniu skargi m.in. w tym zakresie. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tylko tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Domniemanie takie nie jest i nie może być kryterium nadzoru nad działalnością organów samorządu. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a legalność ta powinna być interpretowana jako zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.). Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Tymczasem w u.s.g. brak jest regulacji wskazującej na to, że osoby te nie podlegają odwołaniu przed końcem kadencji, na którą zostały wybrane Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia17 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. II OSK 1528/17 "tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej".

Zdaniem Sądu zasadnie skarżący kwestionuje prawidłowość zapisu § 32 pkt 1 Statutów, w zakresie, w jakim przewidziano możliwość tylko ustnego zgłaszania kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej. Zgodzić się bowiem należy z Prokuratorem, że w ten sposób doszło do nieprzewidzianego przez ustawodawcę ograniczenia prawa zgłaszania kandydatów poprzez uniemożliwienie zgłaszania ich na piśmie.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut istotnego naruszenia § 30 ust. 1 Statutów, zgodnie z którym "Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa, o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w drugim terminie mogą być przeprowadzone w tym samym dniu bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych mieszkańców sołectwa. Przepis ten dotyczy zatem zebrań wiejskich o charakterze wyborczym. W tym miejscu należy podkreślić, że z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, wszystkie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśniając stwierdzenie nieważności przytoczonego powyżej § 30 Statutów w całości należy wskazać, że skoro brak było możliwości wprowadzenia kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, bezprzedmiotowym jest uregulowanie dotyczące wskazywania drugiego terminu zebrania (na którym ma dojść do wybrania sołtysa i członków rady sołeckiej) w razie braku kworum w pierwszym terminie.

Podkreślenia wymaga, że powyższe uwagi dotyczą wyłącznie kworum, od którego uzależniona jest ważność wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej i dlatego w takim też zakresie Sąd stwierdził nieważność § 30 ust. 1 Statutów. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym rozstrzygania na zebraniu wiejskim innych kwestii (podejmowania uchwał), brak jest regulacji ustawowych, a tym samym zagadnienie to pozostawione zostało organowi uchwałodawczemu, który może takie kworum wprowadzić, co miało miejsce w § 16 Statutów – niezakwestionowanym przez Prokuratora.

Co się zaś tyczy zaskarżonego przez Prokuratora § 35 ust. 1 Statutów, dotyczącego wymaganego kworum dla dokonania ważnego odwołania sołtysa na zebraniu wiejskim należy zwrócić uwagę, że u.s.g. nie wypowiada się na temat trybu oraz przyczyn ewentualnego odwołania sołtysa, zostawiając tę kwestię do uregulowania w statucie sołectwa. Jak już to wyżej wskazano w art. 36 ust. 2 u.s.g. ustawodawca określił jedynie generalne zasady, w jakich dokonuje się wyborów – nie zaś odwołanie – sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W obowiązujących przepisach brak natomiast jakichkolwiek wskazówek co do trybu odwołania sołtysa – przy czym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, mając na uwadze wymogi demokracji, że mieszkańcy sołectwa powinni mieć również możliwość odwołania sołtysa. Z zapewnienia mieszkańcom sołectw tej możliwości Rada Miejska w Opatowie skorzystała, ustanawiając w § 35 ust. 1 Statutów – w sposób racjonalny – wymóg kworum (1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa) oraz w § 35 ust. 2 określony termin na złożenie kolejnego wniosku o odwołanie sołtysa (30 dni). Tym samym należy uznać, że ustawodawca pozostawił w tym zakresie organowi stanowiącemu gminy swobodę w tym zakresie – co przemawia za uznaniem zarzutu skargi o naruszeniu § 35 ust. 1 Statutów za nietrafny i oddaleniu w tym zakresie skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II wyroku.

Z podanych wyżej przyczyn na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku uznając skargę za częściowo uzasadnioną – w zakresie, o jakim była mowa.