Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi V.S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania w sprawie aktu administracyjnego, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi V.S. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy 17 listopada 2017 r. Strona złożyła stosowny wniosek do Wojewody L. wraz z dokumentami. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody L. Strona 28 grudnia 2017 r. stawiła się w L. Urzędzie Wojewódzkim i złożyła dokumenty, w tym też dniu odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w Jej sprawie z dniem 28.12.2017 r, i przewidywanym na dzień 28.03.2018 r, terminie zakończenia sprawy z uwagi na konieczność zgromadzenia i weryfikacji dokumentów. W dniu 30.03.2018 r. do Urzędu Wojewódzkiego w L. wpływa prośba o przekazanie akt do Województwa D., z uwagi na wykonywanie na jego terenie pracy – wskazano również aktualny adres w O.. Zawiadomieniem z 27 kwietnia 2018 r. wniosek wraz z aktami zostaje przekazany do Wojewody D. (data wpływu: 7 maja 2018 r.). Strona 11 maja 2018 r. skład Organowi aktualny załącznik nr 1, a 16 sierpnia 2018 r. kolejne dokumenty. W dniu 26.11.2019 r. do Organu wpływa ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, natomiast 14 lutego 2020 r. kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody. W dniu 03.03.2020 r. Organ tworzy pisma:

1. do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura we W., Komendy N. Oddziału Straży Granicznej o informację w oparciu o art. 109 ust. 1 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego;

2. informujące Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania – 3 czerwca 2020 r. i o możliwości uzyskania stempla w paszporcie, a także wzywające Stronę, aby w terminie 30 dni dostarczyła dokumenty potwierdzające zapewnienie zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz informację starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę; pismo zawiera również wezwanie by Strona w terminie 7 dni uiściła 440,00 zł tytułem opłaty za zezwolenie, dostarczyła aktualny załącznik nr 1, dostarczyła wypełniony i podpisany wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy na aktualnym formularzu;

3. pismo przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z oceną, iż ponaglenie jest zasadne

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W oparciu o sformułowane w skardze zarzuty zawarto w niej wnioski o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie; 2) dokonanie kontroli bezczynności Wojewody; 3) orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Organu do wydania aktu jeśli takowy zostanie przez organ w międzyczasie wydany; 4) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie odszkodowania w wysokości 5.000,00 zł jako rekompensaty z tytułu naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie; 6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania. Podniesiono brak rozstrzygnięcia Organu na moment wnoszenia skargi, brak przyczynienia się Strony do bezczynności Wojewody. Zdaniem Skarżącego tak długie oczekiwanie na decyzję administracyjną jest niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, podważającym zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i trudno je pogodzić z regułami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz i fluktuacji pracowników. W kwestii żądanego odszkodowania wskazano, iż o roszczeniach dotyczących naprawienia przez Skarb Państwa szkody rozstrzygają sądy powszechne i skarga powinna być w tym zakresie odrzucona. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla wymierzenia Organowi grzywny bądź zasadzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Skarżący nie uzasadnił istnienia i rozmiaru krzywdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że przekazany zgodnie z właściwością Organowi w dniu 07.05.2018 r. wniosek Strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Wniosek ten nie był w ogóle procedowany przez okres ponad 21 miesięcy. Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony na bezczynność skierowana d Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony i okres owego milczenia, zlekceważenie ponaglenia oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność Organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo – bo od maja 2018 roku - na rozstrzygnięcie Organu, Organ milczy nawet po wniesieniu ponaglenia i raczy podjąć działania dopiero przymuszony skargą do Sądu – ignorując zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów. Tak jaskrawych cech bezczynności nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.

Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w sprawie Skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd w przypadku wymierzania wskazanych środków. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Uwzględnienia natomiast wymaga kompensacyjny charakter uprawnienia – w przypadku sumy pieniężnej, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Sąd uznając żądanie nazwane w skardze "odszkodowaniem" w ramach przysługujących kompetencji orzekł o przyznaniu na rzecz Skarżącej wyłącznie sumy pieniężnej w wysokości 1.500,00 zł. uznając równocześnie, że przyznana kwota w sposób dostateczny zrekompensuje Skarżącej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.