I SA/Wa 83/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2026-01-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 58 par. 1 pkt 5a i 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1153; w zw. z art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. i K. L. na uchwałę Nr XXIX/1092/2025 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 20 listopada 2025 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę części nieruchomości postanawia: odrzucić skargę.	
Uzasadnienie
A. S. i K. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXIX/1092/2025 z dnia 20 listopada 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę części nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy ul. [...] na okres 30 lat z dotychczasowym dzierżawcą części nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy ul. [...], uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] z obrębu [...]. W skardze zarzucili Radzie Miasta Stołecznego Warszawy wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa i wnieśli o jej uchylenie. Precyzując zarzuty zarzucili organowi naruszenie w podjętej uchwale powołanych jako podstawa jej podjęcia przepisów: 1) art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" przez niewłaściwe jego zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości, co do której istnieją roszczenia dekretowe skarżących oparte na art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem", a co do realizacji których Prezydent m.st. Warszawy wstrzymuje się bezzasadnie przez całe lata pozostając w zwłoce z wydaniem decyzji o oddaniu na rzecz skarżących w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, gdyż po oddaniu jej w użytkowanie wieczyste możliwość jej wydzierżawienia leży w wyłącznym uprawnieniu użytkownika wieczystego; 2) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz.1153 ze zm.) – dalej zwanej "usg" przez niewłaściwe jego zastosowanie z przekroczeniem władztwa samorządowego; 3) art. 233 Kodeksu cywilnego (kc) przez nieuwzględnienie normy według której użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i swoim prawem rozporządzać, a norma ta winna mieć zastosowanie jako wytyczna działania Miasta także do podmiotu, któremu służy roszczenie dekretowe przynajmniej w takim zakresie w jakim Miasto Stołeczne Warszawa chce rozporządzić prawami obligacyjnymi do przedmiotowej nieruchomości o charakterze tak istotnym, jak wynikające ze skutków zrealizowania inwestycji o wieloletnim okresie trwania; 4) art. 2 i art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie fundamentalnej zasady państwa prawnego i konstytucyjnej ochrony własności i praw majątkowych wskutek potwierdzenia podjętą uchwałą bezprawnych praktyk Miasta Stołecznego Warszawy wstrzymującego się z rozstrzygnięciem wniosków dekretowych poprzedników skarżących dla osiągnięcia ich kosztem nieuprawnionej korzyści majątkowej.

W uzasadnieniu podnieśli, że jako skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Nr XXIX/1092/2025 Rady Miasta Stołecznego Warszawy bowiem uchwała ta dotyczy działek nr: [...], [...], [...], a działka nr [...] stanowi część wydzieloną z gruntu tabelowego nr [...], tj. zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod numerem [...]. Skarżący podali, że jako potomkowie (następcy prawni J. U., który osadę tabelową nr [...] otrzymał na wyłączną własność ukazem z 1864 r.) oraz jako potomkowie poprzedników prawnych będących właścicielami tych gruntów w dniu wejścia w życie dekretu mają interes prawny w sprzeciwieniu się uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy, która dotyczy tych gruntów.

Skarżący wyjaśnili, że J. U. otrzymaną ukazem osadę nr [...] o pow. 14 mórg i 229 prentów podzielił na dwa gospodarstwa i jedno z nich o pow. 7 mórg i 78 prentów z adresem przy ul. [...] przekazał swojemu synowi S .U., a drugą część o pow. 7 mórg i 77 prentów, z adresem przy ul. [...] pozostawił sobie. Dla nieruchomości pochodzącej z osady oznaczonej w tabeli likwidacyjnej nr [...] urządzona została Księga Hipoteczna [...] hip. nr [...], która zaginęła podczas działań wojennych. Następcami prawnymi S. U., co do części osady nr [...], przekazanej mu przez ojca J. U. są: 1) skarżąca A. S., 2) E. P., 3) W. S., 4) M. K.1, 5) S. A., a następcami prawnymi J. U., co do drugiej części osady nr [...] są: 1) K. L., 2) M. K.2, 3) H. B., 4) W. L., 5) M. L., 6) P. L., 7) A. M.

Skarżący podali, że wprawdzie co do działek nr [...] i [...] Prezydent m.st. Warszawy orzekł o ustanowieniu na rzecz E. P. (co do udziału 2/6 części), Z. S. (co do udziału 3/6 części) i S. A. (co do udziału 1/6 części) użytkowania wieczystego, ale co do pozostałej części gruntów nie wydał jeszcze decyzji po myśli art. 7 ust. 1 dekretu i podobnie nie wydał jeszcze decyzji orzekającej o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego K. L. i pozostałych następców prawnych J. U., co do tej części gruntów, która związana była z gospodarstwem prowadzonym pod adresem [...].

W takim zakresie, w jakim dotyczy to interesu prawnego skarżącej A. S. potwierdza to decyzja nr 162/GK/DW/2014 Prezydenta m.st. Warszawy z 17 kwietnia 2014 r. i powołująca się na nią umowa i oddaniu w użytkowanie wieczyste Z. S., E. P. i S. A. działek nr: [...] i [...]. Na datę wejścia w życie dekretu nieruchomość będąca gospodarstwem rolnym o pow. 2.796 m2 położonym między ulicami [...], a [...], stanowiła własność J. A. z domu U., B. U. i S. U.

W związku ze złożeniem 11 lutego 1949 r. przez J. A. działającą jako b. współwłaścicielka hipoteczna (wraz z B. U. i F. U.) nieruchomości pod adresem [...], oznaczonej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] i zapisanej w księdze hipotecznej [...] hip. nr [...], decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 162/GK/DW/2014 z 17 kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie dekretu, orzeczono o oddaniu w użytkowanie wieczyste Z. S. w udziale 3/6, E. P. w udziale 2/6 i S. A. w udziale 1/6 - działki nr: [...], [...].

W wykonaniu postanowień decyzji nr 162/GK/DW/2014 zawarta została 27 sierpnia 2014 r. w formie aktu notarialnego (Rep. A nr 8744/2014) umowa o oddaniu działek nr [...] i [...] w użytkowanie wieczyste Z. S. w udziale 3/6, E. P. w udziale 2/6 i S. A. w udziale 1/6.

Po rozpatrzeniu z kolei wniosków współużytkowników wieczystych decyzją Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy nr 15/1016 z 8 lutego 2016 r. przekształcone zostało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] opisanej w KW nr [...] w prawo własności, a decyzją tego organu nr 16/2016 z 9 lutego 2016 r. w prawo własności zostało przekształcone ich prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], opisanej w Kw nr [...].

Spadek po Z. S. nabyli po 1/3 części skarżąca A. S., W. S. i M. K.1. Jest znamienne i istotne dla sprawy, że w powołanej decyzji nr 162/GK/DW/2014 Prezydent m.st. Warszawy orzekł jednocześnie, że "rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do pozostałej części nieruchomości warszawskiej, oznaczonej jako [...] hip. nr [...] pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], nastąpi w drodze odrębnej decyzji" (vide także § 7 zdanie ostatnie aktu notarialnego Rep. A 8744/2014).

Z kolei w takim zakresie, w jakim dotyczy to interesu prawnego skarżącego K. L., należącego do kręgu następców prawnych J. U. posiadającego gospodarstwo rolne, stanowiące nieruchomość pod adresem [...], oznaczoną w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], skarżący podnieśli, że grunt ten o pow. 2.871 m2 w obrębie [...] położony jest pomiędzy ulicami [...] i [...] i wchodzi w skład działki wydzierżawionej przez Miasto Stołeczne Warszawa, powołaną wyżej umową z 1996 r., na której zrealizowane jest wyżej wspomniane Centrum Handlowe [...]. W odniesieniu do tego gruntu prawidłowo złożony został wniosek dekretowy zarejestrowany pod poz. 1830 wykazu Urzędu Wojewódzkiego, a aktualnymi spadkobiercami J. U. są M. K.2, H. B., W. L., M. L., P. L., A. M., B. K., M. W., S. W. i M. U.

Z powyższego wynika zatem, że skarżący znajdują się w sytuacji polegającej na tym, że trwa niby postępowanie administracyjne w przedmiocie orzeczenia o ich roszczeniu dekretowym w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości, własność której przejęło Miasto st. Warszawa na podstawie art. 1 dekretu i oddało ją w wieloletnią dzierżawę, a tymczasem Miasto Stołeczne Warszawa podejmuje kolejną już uchwałę dotyczącą gospodarowanego gruntu, co do którego decyzja w tym zakresie winna należeć do użytkownika wieczystego.

Skarżący zauważyli, że Miasto Stołeczne Warszawa (wówczas Gmina Warszawa Centrum, działająca z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy), nie bacząc na niezałatwione ich roszczenia dekretowe do nieruchomości położonej przy ulicach [...] i [...], oddało z tej nieruchomości część ówczesnej działki nr [...] o obszarze 2 ha 7788 m2 spółce [...] S.A. w dzierżawę na lat 20 z uprawnieniem do wybudowania przez dzierżawcę na dzierżawionym terenie kompleksu handlowo-usługowego (noszącego aktualnie nazwę Centrum Handlowe [...]), zastrzegając, w § 21 umowy dzierżawy (akt notarialny Rep. A nr 10375/96), że po upływie terminu dzierżawy dzierżawca zobowiązany jest zwrócić przedmiot dzierżawy w stanie niepogorszonym i uporządkowanym, w szczególności zlikwidować na żądanie wydzierżawiającego wszelkie poczynione przez dzierżawcę naniesienia.

Gdy zważyć, że na pozostałej części nieruchomości poprzedników prawnych skarżących, co do której nie wydano jeszcze orzeczenia dekretowego, a stanowiącej część działki nr [...] (poprzednio nr [...]), znajduje się Centrum Handlowe [...] oraz budynek stacji paliw i że w odniesieniu do tej części nieruchomości zostanie wydana decyzja (dekretowa) w nieokreślonym terminie późniejszym, to jest oczywistym, że za taką postawą Miasta Stołecznego Warszawa istnieje nieskrywana wola Miasta by nadal otrzymywać od dzierżawcy czynsz, który winien przypadać skarżącym, także za tę część ich nieruchomości, co do której z naruszeniem prawa Prezydent m.st. Warszawy wstrzymuje się bezprawnie z wydaniem właściwej decyzji.

Gdy zważyć, że naniesienia te, to według § 5 umowy dzierżawy, kompleks handlowo-usługowy [...] obejmujący m.in. stację paliw, restaurację typu fast food, centrum motoryzacji i turystyki, ośrodek sportowo-rekreacyjny, centrum handlowe, biurowiec, garaż podziemny i inne inwestycje, to staje się oczywiste, że 20-letni okres dzierżawy był z samego założenia ﬁkcyjny, a Miasto Stołeczne Warszawa zamiast realizować prawa uprawnionych z art. 7 ust. 1 dekretu i oddać im w użytkowanie wieczyste stosowne części nieruchomości, postanowiło z samego założenia, wbrew prawu ciągnąć nieuprawnione korzyści z terenu objętego dzierżawą.

Tak też wkrótce się stało bowiem umowa ta została następnie zmieniona aneksem do umowy dzierżawy (akt notarialny Rep. A nr 3177/97 z 7 maja 1997 r.), a aneksem nr 2 z 5 czerwca 1998 r. (akt notarialny Rep. A nr 4993/98) przedłużono okres dzierżawy do 31 lipca 2021 r. Aktem notarialnym Rep. A nr 8232/2014 prawa i obowiązki dzierżawcy przejęła [...] sp. z o.o. w Warszawie jako następca prawny [...] S.A. Aneksem z 21 grudnia 2015 r. Rep. A nr 9298/2015 przedłużono umowę dzierżawy w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] i [...] do 31 lipca 2026 r.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała ma za nic ich prawa, akceptując zamiar organu wykonawczego Miasta st. Warszawy przedłużenia umowy dzierżawy na okres kolejnych 30 lat wyraża zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą.

Skarżący uważają, że zaskarżona uchwała jest czynnością Rady Miasta Stołecznego Warszawy podjętą z przekroczeniem granic uprawnień płynących z władztwa samorządowego i poza sferą praw cywilnych służących tej jednostce samorządu terytorialnego. Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie ma ani prawa wydzierżawiania przedmiotowych działek bowiem prawo to służy użytkownikowi wieczystemu, ani płynącego z norm prawa administracyjnego ogłaszania przetargu na zawarcie umowy dzierżawy, ani w końcu udzielania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.

Tym samym zaskarżona uchwała nr XXIX/1092/2025 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 listopada 2025 r. podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 4 ugn oraz art. 18 ust. 1 usg. Akt, jakim jest przedmiotowa uchwała, wydany został z przekroczeniem uprawnień Miasta Stołecznego Warszawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do jej wniesienia ewentualnie, gdyby Sąd nie odrzucił skargi, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że uchwałą nr XXIX/1092/2025 z dnia 20 listopada 2025 r. Rada m.st. Warszawy wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę na okres 30 lat z dotychczasowym dzierżawcą zabudowanego gruntu o pow. 27788 m2, oznaczonego jako działki nr: [...], [...], [...] z obrębu [...], będącego częścią nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy, położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy ul. [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta w ramach delegacji ustawowej wyrażonej w art. 18 ust. 1 usg w zw. z § 2 ust. 5 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały nr XXVIII/534/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 2927, z późn.zm.) – dalej zwana "uchwałą zasadniczą".

Rada podała, że interes prawny A. S. oraz K. L. w zaskarżeniu ww. uchwały wywodzą z następstwa prawnego po dawnych współwłaścicielach hipotecznych nieruchomości warszawskiej, w skład której wchodziła obecna działka nr [...] z obrębu [...] objęta zaskarżoną uchwałą. Wobec tego skarżący podnoszą zarzut "że znajdują się w sytuacji polegającej na tym, że trwa niby postępowanie administracyjne w przedmiocie orzeczenia o ich roszczeniu dekretowym w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości, własność której przejęło Miasto st. Warszawa na podstawie art. 1 dekretu o własności í użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i oddało ją w wieloletnią dzierżawę (...)". Do skargi dołączone zostały wyłącznie dokumenty dotyczące działek nr [...] i [...] w obrębie [...], które nie są przedmiotem, ani skarżonej uchwały, ani umowy dzierżawy gruntu objętego tą uchwałą. Wśród załączonych dokumentów znajduje się umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny Rep. A nr 8744/2014 z 27 sierpnia 2014 r.), która została zawarta w wykonaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 162/GK/DW/2014 z 17 kwietnia 2014 r. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki nr [...] i [...] w obrębie [...], na rzecz m.in. Z. S. Z załączonego aktu poświadczenia dziedziczenia (Rep. A nr 1599/2016 z 24 maja 2016 r.) wynika, że spadek po Z. S. nabyła m.in. skarżąca A. S. Do skargi dołączono również wniosek dekretowy J. A. oraz umowę dzierżawy gruntu położnego w Warszawie przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr 10375/96 z 1 sierpnia 1996 r. pomiędzy Gminą Warszawa Centrum, a [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie (obecnie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie).

Zdaniem organu treść przekazanych dokumentów nie stanowi podstawy do uznania, iż kwestionowana uchwała, obejmująca działki nr [...], [...], [...] w obrębie [...], narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących. Ponadto zgodnie z treścią Kw nr [...] skarżący, ani ich poprzednicy prawni nie są obecnie współwłaścicielami, ani współużytkownikami wieczystymi działek nr [...] i [...] w obrębie [...] (działki te jedynie sąsiadują z działką nr [...] w obrębie [...], objętą zaskarżoną uchwałą). Natomiast skarżący, w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], będącej przedmiotem ww. uchwały, jedynie powołują się w uzasadnieniu skargi na treść decyzji nr 162/GK/DW/2014 z 17 kwietnia 2014 r., w której Prezydent m.st. Warszawy orzekł, że rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do pozostałej części nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako [...] hip. nr [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], nastąpi w drodze odrębnej decyzji (także § 6 zdanie ostatnie aktu notarialnego Rep. A nr 8744/2014 z 27 sierpnia 2014 r.), przy czym skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających, że decyzja ta została wydana.

W kontekście powyższych okoliczności Rada podkreśliła, że skarżący nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani posiadaczami nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą oraz nie przysługuje im żaden tytuł prawny do tej nieruchomości, w związku z czym nie posiadają interesu prawnego do zaskarżenia ww. uchwały. Niemniej jednak skarżący wywodzą negatywne dla siebie skutki finansowe (bezpodstawnie) w związku z wyrażeniem przez Radę m.st. Warszawy zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...].

Skarga A. S. i K. L. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 usg, lecz brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, nie wynika to też ze skargi, by kwestionowana uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżących. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przysługuje jedynie tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, ale też jego naruszeniem. Prawo do wniesienia skargi do Sądu przysługuje bowiem tylko takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżona uchwała musi godzić w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi powszechnej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje wyłącznie, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (np. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Nawet możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego. Podmiot skarżący akt organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a tym aktem. W omawianym przypadku skarżący winni więc wykazać, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący muszą też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt Il OSK 2105/12). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżących spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 ust. 1 usg należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny.

Zdaniem Rady w przedmiotowej sytuacji nie zachodzi naruszenie zaskarżoną uchwałą jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących skarżącym konkretnych uprawnień materialnoprawnych. Brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały istniał już w momencie jej podjęcia, a sam akt nie powodował skutku w postaci zawarcia umowy dzierżawy, był jedynie "decyzją" w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy. Tak więc zaskarżona uchwała nie dotyczyła sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżących.

Po pierwsze ze względu na fakt, że w chwili podejmowania uchwały właścicielem ww. nieruchomości było m.st. Warszawa, po drugie skarżący nie były użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości, ani nie przysługiwał im żaden inny tytuł prawny do tej nieruchomości. Ponadto skarżona uchwała stanowiła warunek sine qua non do podjęcia kolejnych kroków w postaci zawarcia umowy dzierżawy w formie aktu notarialnego, ale sama w sobie takiego skutku nie rodziła. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, w wyniku podjęcia kwestionowanej uchwały nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 usg.

Za niezrozumiały organ uznał zarzut, że zaskarżona uchwała jest czynnością Rady m.st. Warszawy podjętą z przekroczeniem granic płynących z władztwa samorządowego i poza sferą praw cywilnych służących jednostce samorządu terytorialnego.

Rada stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z delegacją zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, z którego wynika, że Radzie przysługuje uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych, w tym dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a skarżący nie przedstawili jakichkolwiek dowodów potwierdzających lub chociażby nawet uprawdopodabniających ich twierdzenia.

Powyższy argument bezsprzecznie wskazuje, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie i w granicach prawa, ponadto posiada ona wyczerpujące uzasadnienie.

W opinii skarżących kwestionowana uchwała narusza art. 37 ust. 4 ugn przez niewłaściwe jego zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości, co do której istnieją roszczenia dekretowe skarżących oparte na art. 7 ust. 1 dekretu. W kontekście powyższego zarzutu Rada wskazała, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ugn zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Przepis ten stanowi również, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Odnosząc się do kwestii istniejących roszczeń organ wyjaśnił, że stosownie do § 2 ust. 3 załącznika do uchwały zasadniczej: z zastrzeżeniem ust. 4 i ust 4a nie dopuszcza się do obrotu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości w przypadku: toczącego się postępowania administracyjnego, a także sądowego, dotyczącego prawidłowości nabycia nieruchomości przez m.st. Warszawę lub o zwrot nieruchomości, istnienia roszczeń dotyczących praw rzeczowych wynikających z Kodeksu cywilnego i innych przepisów prawa. Jednakże zgodnie z § 2 ust. 5 załącznika do ww. uchwały w przypadkach określonych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 4 i ust. 4a, dopuszcza się użyczenie nieruchomości, oddanie jej w najem lub dzierżawę oraz obciążanie ograniczonymi prawa rzeczowymi na okres dłuższy niż trzy lata, wyłącznie za zgodą Rady m.st. Warszawy, pomimo istniejących roszczeń. W przedmiotowej sprawie taka zgoda została wyrażona przez Radę m.st. Warszawy. Ponadto przy procedowaniu, uchwalaniu i opublikowaniu zaskarżonej uchwały dochowano wszelkich wymogów formalnych.

Rada podała, że w wykonaniu postanowień uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXIX/1092/2025 w dniu 18 grudnia 2025 r. została zawarta w trybie bezprzetargowym umowa dzierżawy na okres 30 lat, tj. od 18 grudnia 2025 r. do 18 grudnia 2055 r., w celu kontynuacji dotychczasowej działalności na przedmiotowej nieruchomości, tj. prowadzenia kompleksu handlowo-usługowego. Umowa dzierżawy, zawarta pomiędzy m.st. Warszawą, a dotychczasowym dzierżawcą [...] Sp. z o.o., obejmuje grunt oznaczony jako działki nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...], będący częścią nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], stanowiącej własność m.st. Warszawy. Strony ww. umowy postanowiły, że 18 grudnia 2025 r. rozwiązują poprzednią umowę dzierżawy zawartą 1 sierpnia 1996 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr 10375/96 z późniejszymi zmianami. W wyniku wskazanych powyżej okoliczności sytuacja prawna skarżących nie uległa zmianie, z uwagi na brak legitymowania się tytułem prawnym do gruntu objętego zaskarżoną uchwałą.

Zdaniem Rady bezpodstawny jest zarzut, który wskazuje, że m.st. Warszawa czerpie nieuprawnione korzyści z terenu objętego dzierżawą. W opinii skarżących m.st. Warszawa zamierza nadal otrzymywać od dzierżawcy czynsz, który powinien przypadać skarżącym. Wobec tak postawionego zarzutu organ zauważył, że stosownie do art. 678 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego (kc) skarżącym przysługiwałyby uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy wiążącej Miasto z [...] Spółka Akcyjna (obecnie [...] Sp. z o.o.), jeżeli skarżący wstąpiliby w stosunek dzierżawy zawartej z Miastem. Wówczas skarżących wiązałyby postanowienia tej umowy, w tym również postanowienia dotyczące czynszu należnego za wydzierżawiony teren. Jednakże aktualnie przysługujące Miastu prawo własności do gruntu objętego zaskarżoną uchwałą, jak również brak jakiegokolwiek tytułu prawnego skarżących do tego gruntu, uniemożliwia zastosowanie wskazanych powyżej przepisów.

Zarzut naruszenia art. 233 kc jest bezpodstawny, ponieważ skarżącym nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego ww. uchwałą. Zgodnie z treścią działu ll Kw nr [...] działki objęte zaskarżoną uchwałą stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Miasto Stołeczne Warszawa jest właścicielem przedmiotowego gruntu i to Miastu przysługują uprawnienia do zawarcia umowy dzierżawy tego gruntu, a nie skarżącym. Jednocześnie żaden przepis prawny nie wskazywał na konieczność uzyskania od skarżących zgody w związku z procedowaną uchwałą Rady m.st. Warszawy w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę części nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...].

Zatem ani skarżona uchwała, ani zawarta w związku z tą uchwałą kolejna umowa dzierżawy w żaden sposób nie wpływają na zobowiązania i prawa skarżących, nie naruszają nie tylko interesu prawnego skarżących, ale również żadnej normy prawa materialnego, w szczególności wskazanych przez skarżących: art. 37 ust. 4 ugn, art. 18 ust. 1 usg, art. 233 kc, art. 2 i art. 64 Konstytucji RP, ani także § 2 ust. 5 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały zasadniczej.

Mając na uwadze powyższe, wobec braku naruszenia interesu prawnego i jakiegokolwiek uprawnienia wnoszących skargę, skarga ta zasługuje na odrzucenie. Ewentualnie, z wyżej podniesionych powodów, Rada wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niedopuszczalna.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny A. S. i K. L.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że według treści działu II Kw nr [...], prowadzonej dla nieruchomości składającej się m.in. z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] właścicielem tegoż gruntu jest Miasto st. Warszawa.

Jednakże w dziale II tejże księgi nie zostało ujawnione na rzecz A. S. i K. L. prawo użytkowania wieczystego do gruntu opisanego jako działki nr: [...], [...], [...]. W dziale III tej księgi wpisane jest jedynie roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...] na warunkach określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 grudnia 2012 r. nr [...]11/GD/DW/2012, która nie dotyczy skarżących.

Tym stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości (wieczystoksięgowym), obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały (20 listopada 2025 r.), jak i w dacie orzekania, Sąd był związany, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2025 r. poz. 341) – dalej zwanej "ukwh".

Z kolei wskazywane przez skarżących działki nr [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz E. P., Z. S. i S. A. na mocy umowy z 27 sierpnia 2014 r. Rep. A nr 8744/2014 zawartej w wykonaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 kwietnia 2014 r. nr 162/GK/DW/2014 wydanej w oparciu o art. 7 dekretu.

Aktualnie działki nr [...] i [...] zapisane są w Kw nr [...]. Przy czym ta nieruchomość nie jest objęta zgodą Rady Miasta Stołecznego Warszawy podjętą w formie uchwały nr XXIX/1092/2025 z dnia 20 listopada 2025 r. Powyższa zgoda dotyczy innych nieruchomości – zapisanych w Kw nr [...] działek nr: [...], [...], [...] z obrębu [...].

Jak wynika z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej zwanej "ppsa", aby skarga złożona na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej była dopuszczalna tzn. mogła doprowadzić do merytorycznej oceny przez Sąd zasadności skargi, wpierw osoba wnosząca skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Nie wystarcza zatem samo wykazanie interesu prawnego, ale niezbędne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi być aktualne, bezpośrednie, obiektywne i realne, a także zindywidualizowane poprzez wskazanie w jaki sposób przepisy zaskarżonej uchwały ingerują w sferę prawną skarżącego.

Jeżeli chodzi o sprawy z zakresu nieruchomości skarżący winni zatem wykazać w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza ich istniejące w zewnętrznym obrocie prawnym prawa rzeczowe, czy to poprzez oddziaływanie na treść tego prawa albo też na sferę jego wykonywania.

Zdaniem Sądu A. S. i K. L. we wniesionej skardze nie wykazali, że zaskarżona uchwała w całości lub w części narusza interes prawny skarżących lub ich uprawnienie.

Poza sporem jest to, że A. S. i K. L. nie mają żadnych praw rzeczowych polegających na korzystaniu z nieruchomości w stosunku do działek nr: [...],[...],[...]. Z kolei grunt oznaczony jako działki nr [...] i [...] jest terenem sąsiednim względem działki nr [...]. W dodatku skarżący aktualnie nie posiadają do gruntu oznaczonego jako działki nr [...] (dawna Kw nr [...], obecna Kw nr [...]) i [...] (Kw nr [...]) żadnych praw rzeczowych.

Skarżący pomijają to, że w opisanej wyżej sytuacji nie mogła wystąpić "kolizja" praw przysługujących skarżącym z przyszłym bezprzetargowo ustanowionym prawem dzierżawy (na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...]), którego dotyczy zgoda Rady m.st. Warszawy udzielona w formie uchwały z 20 listopada 2025 r., tj. "kolizja" rozumiana jako zniekształcająca treść nabytego prawa rzeczowego lub uniemożliwiająca rozporządzenie tym prawem na rzecz osoby trzeciej, czy jego realizację na nieruchomości, w tym konieczność jej dzierżawienia.

Wobec tego poruszone w niniejszej skardze kwestie nie mogły świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie A. S. i K. L.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niniejszą skargę uznał za niedopuszczalną i dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg orzekł, jak w sentencji.