Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt I SA/Łd 386/25 w zakresie odrzucenia skargi S. w W. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 5 maja 2025 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na realizację zadania publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) postanowieniem z 30 września 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 386/25 odrzucił skargę S. w W. (dalej: skarżąca) na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk (dalej: Burmistrz lub organ) z dnia 5 maja 2025 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu upowszechniania i podtrzymywania tradycji narodowych, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej.

Burmistrz zrządzeniem z [...] marca 2025 r. ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego przez organizacje pozarządowe oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571 ze zm.; dalej: ustawa o wolontariacie) na realizację w formie wsparcia zadania z zakresu upowszechniania i podtrzymywania tradycji narodowych, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej, w szczególności: kultywowanie pamięci o zasłużonych dla Gminy Lutomiersk, regionu i kraju, oraz o wydarzeniach historycznych; tworzenie warunków do integracji środowiskowej kobiet z terenu Gminy Lutomiersk i integracja międzypokoleniowa; pielęgnowanie kultury regionalnej.

W dniu [...] maja 2025 r. Burmistrz poinformował, że przyznano dotację w wysokości [1] zł dla S., na realizację zadania z zakresu [...]. W tym samym dniu przyznano także dotację w wysokości [2] zł dla S., na realizację zadania z zakresu [...].

Pismem z [...] maja 2025 r. skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o pisemne uzasadnienie odrzucenia jej oferty.

W dniu [...] czerwca 2025 r. skarżąca wywiodła skargę na czynność Burmistrza w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu zawartego w informacji z dnia [...] maja 2025 r., wnosząc o unieważnienie wyników konkursu.

Pismem z [...] czerwca 2025 r. organ odpowiedział na wniosek skarżącej z [...] maja 2025 r. gdzie wskazał, że zgodnie z zarządzeniem z dnia [...] marca 2025 r. podmiot zainteresowany miał obowiązek przygotować ofertę zgodnie ze wzorem oferty określonym w Rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Do Spraw Pożytku Publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz. U. z 2018 r., poz. 2057). W przypadku dokumentów złożonych przez skarżącą, brakowało wymaganej części tabelarycznej, zawierającej wyliczenie udziału procentowego poszczególnych źródeł finansowania zadania (środki własne, środki z innych źródeł, planowana dotacja), ucięta była również kolumna w tabeli w pkt V pod nazwą ROK 3. Zgodnie z kartą oceny, która jest załącznikiem do zarządzenia z [...] kwietnia 2025 r. w części I oceniane są kryteria formalne. Jeśli oferta nie spełnia wymogów formalnych - nie podlega ocenie merytorycznej. Zgodność z wymaganiami formalnymi jest warunkiem koniecznym, aby wniosek mógł zostać rozpatrzony merytorycznie. Ocenie merytorycznej podlegają tylko te wnioski, które przeszły pozytywną ocenę formalną.

W odpowiedzi na skargę z 2 lipca 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie.

Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że jest ona przedwczesna. Stwierdził, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed sporządzeniem uzasadnienia odrzucenia oferty konkursowej skarżącej. Taka skarga bowiem musi być zupełnie oderwana od konkretnego oraz indywidualnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej skierowanego do określonego podmiotu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2g i 2i ustawy o wolontariacie poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że złożenie wniosku o uzasadnienie decyzji, dotyczącej wyboru lub odrzucenia oferty oraz odpowiedź organu na przedmiotowy wniosek wyznaczają termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoczyna swój bieg z dniem ogłoszenia wyniku konkursu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a, polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na naruszenie terminu do jej wniesienia, tj. przed dniem uzyskania uzasadnienia skarżonego orzeczenia organu na piśmie, podczas, gdy literalna wykładnia przywołanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności;

c) art. 58 § 2 p.p.s.a., tj. przepisu wskazanego przez Sąd, jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, podczas, gdy literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że dotyczy on wyłącznie sytuacji spóźnionego wniesienia skargi, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 5a § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające rażącym naruszeniu przepisu art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U.1993.61.284 z dnia 1993.07.10; dalej: EKPCz) w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), 2007/C 303/01 (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie orzeczenia przez Sąd, w składzie którego zasiadali sędziowie: Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk i Sędzia WSA Grzegorz Potiopa (sprawozdawca), powołani na te stanowiska odpowiednio Asesora i Sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 24 marca 2021 r. (A. Gortych-Ratajczyk) uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa nr 324/2021 i 23 lutego 2021 r. przez Prezydenta RP na mocy Uchwały Krajowej Rady Sądownictwa nr 967/2019, której to skład Rady został ukształtowany na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2018.3 z dnia 2018.01.02 (która nie jest organem zgodnie z art. 186 i 187 Konstytucji RP), podczas gdy:

- zgodnie z wymogami EKPCz, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą (...);

- zgodnie z treścią art. 47 KPP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy;

- zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

co skutkowało wydaniem zaskarżonego orzeczenia.

W związku z powyższym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że jest ona przedwczesna.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutu dotyczącego nienależytej obsady sądu z uwagi na sprzeczność składu orzekającego z przywołanymi w zarzucie przepisami Konstytucji RP, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie autora skargi kasacyjnej bowiem w wydaniu orzeczenia brał udział asesor sądowy i sędzia powołani uchwałą KRS z 23 lutego 2021 r. oraz z 24 marca 2021 r. co może skutkować nieważnością postępowania.

Uchybienie wskazane przez skarżącą zawiera wyłącznie krytykę procedury nominacyjnej przeprowadzonej przez Krajową Radę Sądownictwa w jej kształcie wprowadzonym ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, bez podania jakiegokolwiek merytorycznego argumentu mogącego wywołać przy rozpoznawaniu tej sprawy uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności wskazanych w skardze kasacyjnej asesora sądowego oraz sędziego. Brak uzasadnienia merytorycznego tego zarzutu nie pozwala na jego ocenę merytoryczną, co czyni go bezskutecznym.

Niemniej jednak, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego czy asesora nie może być wyłącznie wadliwość procesu powoływania, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów (asesorów) powołanych do sądów, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do zaakceptowania jest interpretacja skarżącej kasacyjnie, w wyniku której należałoby przyjąć, że asesor/sędzia nominowany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada "in genere" przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie (np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2372/21; z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1125/22; z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże), które skład orzekający w pełni podziela, wskazuje się, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, iż sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 620/20). Tego rodzaju wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości asesora skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżąca pismem z 20 sierpnia 2025 r. została zawiadomiona przez Sąd I instancji o składzie wyznaczonym do rozpoznania sprawy wraz z pouczeniem o trybie przewidzianym w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.). Na tej podstawie prawnej strona mogła żądać wyłączenia sędziego/asesora ze składu orzekającego, jeżeli twierdziła, że wyznaczony sędzia może nie być obiektywny lub niezawisły ze względu na procedurę powołania na stanowisko sędziowskie. Uprawniony jest zatem wniosek, że strona była świadoma istnienia procedury sprawdzenia spełniania warunku niezależności i bezstronności służącej wyłączeniu sędziego/asesora (art. 5a p.u.s.a.) oraz istnienia samej procedury wyłączenia - art. 19 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 59/23). Skarżąca kasacyjnie z procedury takiej w sprawie niniejszej nie skorzystała.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (pkt a - c), należy zauważyć, że ich treść oraz uzasadnienie uzasadniają łączne ich rozpoznanie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że - wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej - Sąd I instancji zasadnie uznał, iż skoro zaskarżona czynność podlega kontroli Sądu administracyjnego, to istotne jest prawidłowo sporządzone jej uzasadnienie. Uzasadnienie takie spełnia zasadniczą rolę w procesie jej kontroli, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ, podejmując się rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Zauważyć należy, że brak uzasadnienia aktu administracyjnego innego niż decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne w zasadzie istotnie ogranicza możliwość przeprowadzenia weryfikacji takiego działania przez Sąd administracyjny. Sąd bowiem nie ma możliwości zaznajomienia się z przebiegiem czynności, które legły u podstaw wydania takiego aktu.

Trzeba przy tym podkreślić, że przedmiotem skargi jest czynność organu z [...] maja 2025 w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie [...].

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 rozstrzygnięcie konkursu ofert stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej i akt przesądzający w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a więc dotyczący sfery finansów publicznych (gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne) oraz podlega kontroli sprawowanej przez niezależny Sąd administracyjny. Prawidłowo zatem w przywołanym kontekście stwierdził WSA, iż konieczne było sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie, tak aby możliwa była jego kontrola sądowa. Takie kwestie jak np. spełnianie określonych warunków formalnych, czy też uzyskanie - w etapie oceny merytorycznej - określonej punktacji i w efekcie tego uzyskanie przez zgłoszony projekt określonej pozycji w konkursie (wiążącej się z możliwością dofinansowania projektu albo brakiem takie możliwości) musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonego konkursu, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia danego konkursu.

Podkreślić należy, że jedną z wartości zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia/decyzji. Chodzi tu o taką organizację procesu, a w tym podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania prawa (procedury) za sprawiedliwy. Obowiązek administracji w postaci uzasadniania swoich decyzji jest ponadto jednym z kluczowych elementów prawa do dobrej administracji (zob.: Prawo administracyjne. Pojęcia. Instytucje. Zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stachl, Warszawa 2013, s. 172 i 196). Dodać należy, że prawo do dobrej administracji przewidziane zostało w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Powyższe oznacza, że istnieje podstawa prawna dla uzasadniania aktów administracyjnych innych niż decyzje i postanowienia administracyjne regulowane w k.p.a.

Zasadnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż uzasadnienie czynności organu administracji publicznej spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. W konsekwencji brak uzasadnienia zaskarżonej czynności uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów sformułowanych skardze, a dotyczących procedury konkursowej i dokonanej oceny zgłoszonych ofert. Obowiązek organu sporządzenia z urzędu uzasadnienia podjętej czynności i zakomunikowania go uczestnikom procedury konkursowej ofert na realizację zadania publicznego jest też niezależny od obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2i ustawy o wolontariacie. Stosownie do tego przepisu każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Żądanie takie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami wyboru lub odrzucenia konkretnej oferty.

Reasumując, brak uzasadnienia kontrolowanej czynności organu uniemożliwia zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi poznanie jakichkolwiek motywów wyboru jednego z podmiotów ubiegających się o powierzenie realizacji zadania z zakresu [...]. Brak ten uniemożliwił też sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej czynności pod względem zgodności z prawem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.