Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Groński Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania podania o zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów oddala skargę.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem") w przedmiocie rozpoznania na podstawie art. 155 k.p.a. podania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Skargę na powyższą bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła w dniu 12 sierpnia 2015 r. wskazana wyżej spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej także "skarżącą").

II. Stan sprawy przedstawia się następująco.

II.1. W dniu 21 stycznia 2015 r. skarżąca wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] (dalej również: "decyzja z [...] grudnia 2013 r."). Braki formalnego podania zostały przez skarżącego uzupełnione w dniu 2 lutego 2015 r. Pismem z 20 lutego 2015 r. Starosta [...] przedłużył termin załatwienia sprawy do 22 kwietnia 2015 r. z uwagi na toczące się równolegle, wszczętego z urzędu przez Starostę [...], postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z [...] grudnia 2013 r. Następnie, do Starosty [...] wpłynęło pismo z 7 kwietnia 2015 r. Stowarzyszenia "[...]" zawierające "prośbę o dołączenie" tego stowarzyszenia do postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] grudnia 2013 r. oraz postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego nadmienioną decyzją. Pismem Starosty [...] z 15 kwietnia 2015 r. wezwano stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych podania, natomiast w dniu 22 kwietnia Starosta [...] zawiadomił skarżącego, że sprawa nie może być załatwiona z uwagi na konieczność rozpoznania nadmienionego podania Stowarzyszenia "[...]". Nowy termin załatwienia sprawy określono na 22 maja 2015 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Starosta [...] podanie stowarzyszenia pozostawił bez rozpoznania z uwagi nieuzupełnienie w terminie jego braków formalnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] umorzył wszczęte dnia 5 czerwca 2014 r. postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z [...] grudnia 2013 r. (w uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono obszernie przebieg przedmiotowego postepowania wznowieniowego). Pismem 29 kwietnia 2015 r. Stowarzyszenia "[...]" złożyło ponowny wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji z [...] grudnia 2013 r., tym razem dołączając prawidłowe pełnomocnictwo (udzielone przez 178 osób). Pismem z 21 maja 2015 r. Starosta [...] wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, tj. 22 czerwca 2015 r. z uwagi na konieczność rozpoznania nowego wniosku Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie z uwagi na wniesienie przez Wójta Gminy [...] w dniu 5 maja 2015 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2013 r. (przekazanego Staroście [...] przez SKO w [...] w dniu 18 maja 2015 r.). Pismem z 11 czerwca 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...]. SKO w [...] postanowieniem z [...] lipca 2015 r. uznało zażalenie skarżącego złożonego w trybie art. 37 k.p.a. za nieuzasadnione. Z kolei postanowieniem z [...] lipca 2015 r. SKO w [...] uchyliło postanowienie Starosty [...] o zawieszeniu postępowania wydane w dniu [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z [...] grudnia 2013 r. Nadmienionej decyzji z [...] lipca 2015 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie została ona utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] września 2015 r.

II.2. Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika również, że decyzją z [...] listopada 2015 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Przyczyną umorzenia postępowania było wydanie przez Starostę [...] wskazanej wyżej decyzji z [...] lipca 2015 r. o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z [...] grudnia 2013 r. (opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności). Zgodnie z informacją udzieloną Sądowi przez Starostę [...] w dniu 19 stycznia 2016 r., wskazana wyżej decyzja tego organu z [...] listopada 2015 r. o umorzeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym (skarżąca nie wniosła od niej odwołania).

III. W skardze na bezczynność skarżąca wniosła: a) o uwzględnienie skargi na bezczynność i stwierdzenie, że bezczynność Starosty [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; b) o zobowiązanie Starosty [...] do rozpoznania w terminie 14 dni wniosku skarżącej o zmianę decyzji zezwolenia na przetwarzanie odpadów; c) o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazała w szczególności, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, tj.: a) art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak niezwłocznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, w sytuacji gdy mógł być on rozpatrzony w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącą i znajdujące się w posiadaniu organu, a w sprawie nie było wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego; b) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez podawanie przez organ nierzeczywistych i nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przyczyn zwłoki w rozpoznawaniu sprawy; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy - brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiocie wniosku Skarżącej; d) art. 8 k.p.a. oraz 9 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady powadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; e) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy, posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz niezwłocznego załatwienia sprawy, która nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. W uzasadnieniu wskazała między innymi, że organ dysponował wszelkimi danymi umożliwiającymi mu rozpoznania wniosku o zmianę decyzji - zezwolenia przetwarzanie odpadów. Dysponował bowiem faktami oraz dowodami znanymi mu z urzędu, wydał bowiem decyzję o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Sprawa wymagała więc postępowania wyjaśniającego. W świetle obowiązujących przepisów prawa, Stowarzyszenie "[...]", jako organizacja społeczna, nie mogło być włączone do przedmiotowego postępowania. Skarżąca podkreśliła, że nie można kwestii dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu traktować jako wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a już z pewnością nie wymagającej rozpoznawania przez ponad 2 miesiące. Podkreśliła, że jej zdaniem postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., o zawieszeniu postępowania, również należało uznać za niezasadne i mające na celu odwleczenie w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej. Końcowo podkreśliła, że od momentu zgłoszenia żądania w sprawie do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 6 miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie dołożył należytej staranności w takim organizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

III.2. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma organu przedstawiono stan sprawy, wskazano na konieczność rozstrzygnięcia kwestii wpadkowych oraz związek niniejszego postępowania z innymi postępowaniami nadzwyczajnymi (wznowieniowym i nieważnościom) dotyczącymi decyzji z [...] grudnia 2013 r. Organ zwrócił również uwagę na każdorazowe kierowanie do skarżącego zawiadomień o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (w trybie art. 36 § 1 k.p.a.).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Na gruncie przywołanej regulacji należy przyjąć, że nie w każdym przypadku niewydania decyzji w terminach określonych w art. 35 § 1 – 3 k.p.a. można postawić organowi administracji publicznej zarzut bezczynności. Po pierwsze, już w art. 35 § 5 k.p.a. wskazano okoliczności, które uzasadniają przekroczenie rzeczonych terminów (tj. konieczność dokonania określonych w przepisach prawa czynności, zawieszenie postępowania, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu). Po drugie, w orzecznictwie wskazuje się również, że o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Takie też stanowisko prezentuje piśmiennictwo (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Po trzecie, ocena pozostawania przez organ w bezczynności nie może abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, w tym zwłaszcza od relacji danej sprawy do innych toczących postępowań administracyjnych. Powstaje bowiem wówczas problem współzależności tych postępowań oraz konieczności zapewnienia spójności systemu postępowania administracyjnego. Problem ten rysuje się szczególnie wyraźnie w przypadku równoległego toczenia się postepowań nadzwyczajnych (dotyczących uchylenie lub zmiany decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych), których przedmiotem jest ta sama decyzja ostateczna. Wynik każdego z tych postepowań może bowiem bezpośrednio oddziaływać na rozstrzygnięcie w pozostałych postepowaniach, a wręcz prowadzić do ich bezprzedmiotowości. Zachodzi zatem potrzeba ustalenia, które z postępowań nadzwyczajnych winno być zakończone w pierwszej kolejności.

IV.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że Starosta [...] podejmował w sprawie czynności. W szczególności dokonywał kontroli formalnej podań, rozstrzygał kwestie wpadkowe (m. in. odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "[...]", wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania), informował o przyczynach niezachowania terminu załatwienia sprawy i wyznaczał kolejne terminy. Należy z całą mocą podkreślić, że podania wnoszone przez Stowarzyszenie "[...]" wymagały rozpoznania zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Oznacza to w szczególności, że musiały być one poddane kontroli formalnej (art. 64 k.p.a.), a następnie konieczne było ustosunkowanie się merytoryczne organu do tych podań w formie procesowej postanowienia (art. 123 k.p.a.). Za podjęciem takich czynności przez Starostę [...] przemawia nie tylko zasada legalizmu (art. 6 k.p.a.), ale i zasada zaufania i przekonywania (art. 8 i 11 k.p.a.). W świetle tych zasad członkowie stowarzyszenia (a należy przypomnieć, że podanie zostało poparte przez ponad 100 osób) miały prawo oczekiwać, wnikliwego rozpoznania ich podania oraz wyjaśnienia przyczyn odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu, niewydanie przez Starostę oczekiwanej przez skarżącą decyzji o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z [...] grudnia 2013 r. było uzasadnione toczącymi się równolegle postepowaniami nadzwyczajnymi. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że przewidziane w k.p.a. i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszeństwo ma przy tym tryb najdalej idący, to znaczy tryb prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc - od chwili jej wejścia do obrotu prawnego. Natomiast postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06, CBOSA). Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w dniu złożenia przez skarżącą podania o zmianę decyzji z [...] grudnia 2013 r. toczyło się przed Starostą postępowanie wznowieniowe dotyczące tego rozstrzygnięcia. Trudno przy tym uzasadnić twierdzenie skarżącej zawarte w piśmie z 3 marca 2015 r., że nie została zawiadomiona o tym postępowaniu, skoro z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego wynika, że skarżąca brała czynny udział w tym postępowaniu, w tym wniosła odwołanie od decyzji Starosty z [...] lipca 2014 r. Następną przeszkodą uzasadniającą rozpoznanie podania skarżącej było złożenie w dniu 5 maja 2015 r. przez Wójta Gminy [...] podania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2013 r. (z uzasadnienia postanowienia SKO w [...] z [...] lipca 2015 r. wynika, że dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie). Kolejnym postępowaniem uzasadniającym nierozpoznawanie merytorycznie wniosku skarżącej o zmianę decyzji z [...] grudnia 2013 r. było wszczęcie przez Starostę postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego tą decyzją. W postępowaniu tym Starosta [...] w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z [...]grudnia 2013 r. Nadmienionej decyzji z [...] lipca 2015 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie została ona utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] września 2015 r. Reasumując, zdaniem Sądu nie można Staroście postawić zarzutu pozostawania w bezczynności. Zakończenie postępowania administracyjnego, którego dotyczył zarzut bezczynności, w razie uznania przez Sąd, że stan bezczynności nie wystąpił, uzasadnia oddalenie skargi, a nie umorzenie postępowania sądowego (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.