II SAB/Bk 114/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-12	
Data wpływu	2014-12-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782; art. 6 pkt 4a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do rozpoznania wniosku E. D. z dnia 25.08.2014 r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej E. D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SAB/Bk 74/14

UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2014 r. E. D. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści jednej, dowolnie wybranej decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w miesiącu lipcu 2014 r. Dodatkowo zaznaczyła, że po zapoznaniu się z taką decyzją zastrzega sobie prawo do dokonywania publicznej oceny legalności działalności inspektoratów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na powyższe pismo PINB pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśnił, że jako organ działa legalnie, a do kontroli jego działalności jest powołany wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. W ocenie organu, jak wskazano, "tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu". Organ wyłożył, że decyzja administracyjna w indywidualnej sprawie wydana jest dokumentem urzędowym, co nie jest wystarczające do udostępnienia jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym o jakim mowa w tej ustawie, a dostęp do nich reguluje art. 73 k.p.a.

E. D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność w załatwieniu jej wniosku. Domagała się:

1. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. niewymierzania organowi grzywny;

4. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wystąpiła do PINB o udostępnienie informacji publicznej w postaci jednej - dowolnie wybranej - decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r., a że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała tej informacji, oznacza to stan naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyłożył jako prawidłowe powody negatywnego załatwienia wniosku (podane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r.). Stwierdził, że skarga została złożona z uchybieniem właściwości z uwagi na przepis art. 229 pkt 2 k.p.a., który wskazuje, że organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności PINB jest P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozostaje uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu, gdy sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a.

Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, s. 86).

Z kolei pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), dalej u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy wykładni wyżej wymienionych przepisów należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z funkcjonowaniem organu bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji, o udzielenie której wystąpiła skarżąca, wbrew stanowisku organu, odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Decyzje administracyjne bez wątpienia są "wiadomością wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". Informacja o rozstrzygnięciach podejmowanych przez organy administracji publicznej w sprawach administracyjnych jest informacją o działalności tych organów. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4a u.d.i.p. Zatem przyjąć należy, iż treść decyzji stanowi nie tylko w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Powyższe stanowisko prezentowane jest w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych, jak i doktrynie prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2010 r., II SAB/Sz 43/10, wyrok z dnia 13 stycznia 2010 r., II SAB/Wa, wyrok z dnia 5 lutego 2014 r., II SAB/Bk 110/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA, a także: Tomasz R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo "LexisNexis", wyd. 3, Warszawa 2006, str. 207). Sąd w składzie obecnym w pełni aprobuje powyżej przedstawione stanowisko.

Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych zawartych w żądanym dokumencie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie II OSK 812/05, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie dane podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Organ musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystykę. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż nie jest dopuszczalna sytuacja uznania decyzji administracyjnych i innych dokumentów zawartych w aktach administracyjnych w całości za niepodlegające udostępnieniu bez żadnych ustaleń w tym względzie, tzn. bez nadania charakteru tajemnicy służbowej i nieopatrzeniu zgodnie ustawą o ochronie informacji niejawnych klauzulą "poufne", bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp. (vide wyrok z dnia 30 października 2003 r., II SA 1956/02, wyrok z dnia 7 kwietnia 2004 r., II SA/Łd 12/04, CBOSA). Stąd nie jest też dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na fakt, iż wnioskodawca żądał dostępu do całości akt (decyzji), a jakiś jej fragment jest z udostępnienia wyłączony. W konsekwencji organ odmawiając udostępnienia informacji musi konsekwentnie wskazać dokumenty bądź dane podlegające wyłączeniu ze względu na ochronę powołanych dóbr (vide wyrok z dnia 7 marca 2003 r., II SA 3572/02, CBOSA).

W tym miejscu podkreślić również należy, iż prawo do informacji publicznej ma charakter powszechny, w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przyznano je każdemu, nie wymagając przy tym od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa do uzyskania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę interesu publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takim przepisem jest art. 5 u.d.i.p., który jako wyjątek od zasady udostępniania informacji każdemu, wskazuje na konkretne tajemnice jako podstawę prawną odmowy.

Mając na względzie powyższe uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r. podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Błędnie organ uznał, że żądanie przesłania decyzji stanowi zakwestionowanie legalności działania PINB w S.

W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, bowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznał, iż żądanie skarżącego polegające na udostępnieniu decyzji administracyjnej nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie. Pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. skierowane do skarżącej nie może być - z wyżej wskazanych powodów - uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkuje jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (vide wyrok z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, wyrok z dnia 26 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 162/07, CBOSA). Ta ostatnia sytuacja, co wykazano wyżej - nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem sądu, PINB w S. odmawiając skarżącej udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów u.d.i.p. i nie rozpoznał jej wniosku o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy tej ustawy modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w p.p.s.a., w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności sąd zobowiązał PINB w S. do załatwienia, w trybie u.d.i.p., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (vide wyrok z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12, CBOSA).

Jednocześnie sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów.

Z tych samych względów, w ocenie sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Nota bene skarżąca nie żądała uznania bezczynności za popełnioną z rażącym naruszeniem prawa ani nie żądała wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).