Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, sędzia WSA Piotr Kieres, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2015 r. I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] września 2020 r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 4 946 (słownie: cztery tysiące dziewięćset czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postępowanie przed organem.

Przedmiotem skargi A (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) z 7 grudnia 2020 r., znak SKO/PO-413/255/2020 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 8 września 2020 r. znak Fin.3120.90.2020.ANP określającą A zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2015 r. w wysokości 53 733 zł.

Organ I instancji określił zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za rok 2015 w wysokości 53 733 zł, wobec wykazanej przez stronę w złożonej deklaracji kwoty 9 455 zł. Burmistrz określił zobowiązanie w ww. wysokości przyjmując, że grunty o powierzchni [...] m2 będące w zarządzie strony a objęte umową wykonawczą zawartą 6 listopada 2012 r. znak [...] pomiędzy skarżącą a B sp. z o.o (dalej: przedsiębiorstwo energetyczne), związane są z prowadzeniem działalności gospodarczej. W decyzji odwołując się do przepisów oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznał organ I instancji, że pasy techniczne usytuowane pod liniami energetycznymi są gruntami zajętymi na działalność gospodarczą w zakresie przesyłu energii przez przedsiębiorstwo energetyczne i podlegają opodatkowaniu najwyższymi stawkami podatku od nieruchomości. W ocenie organu I instancji obowiązek podatkowy ciąży na stronie jako zarządcy tych gruntów, albowiem nie doszło do przeniesienia posiadania gruntu ze skarżącej na przedsiębiorstwo energetyczne. Poza sporem pozostały grunty o powierzchni [...] m2 zakwalifikowane w złożonej deklaracji i decyzji jako pozostałe grunty.

Od decyzji Burmistrza strona wniosła odwołanie, a po jego rozpatrzeniu SKO wydało decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji drugoinstancyjnej zwrócono uwagę, że w uchwale z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II FPS 3/19 podjętej w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył, by podatnikiem podatku od nieruchomości wobec gruntu, na którym została ustanowiona służebność przesyłu miało być przedsiębiorstwo energetyczne i przesądził, że podatnikiem jest Skarb Państwa przez stacio fisci. Powołano również przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w których stwierdzono, iż zajęciu gruntów leśnych na działalność gospodarczą - w zakresie przesyłu energii - nie stoi na przeszkodzie możliwość prowadzenia na tych gruntach w ograniczonym zakresie działalności leśnej. Zdaniem organu odwoławczego to na stronie jako zarządcy gruntów, których dotyczy spór o opodatkowanie ciąży obowiązek podatkowy.

Postępowanie przed Sądem.

Z decyzją SKO nie zgodziła się skarżąca. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazała na naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego:

– przez przedstawienie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, w sposób rażący - art 210 § 1 pkt 6 i § 4 w związku z art. 124;

– przez naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania - art. 122, art. 180 § 1, art. 187 1 art. 191,

– przez brak zastosowania - art. 2a w zw. z art. 84 w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej),

II. przepisów prawa materialnego

– przez błędną wykładnię - art. 2 ust. 2 i art. 1a ust. 1 pkt. 3, art. 1a ust. 2 pkt w zw. z art. 1a ust. 1 pkt. 6 i w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 oraz w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o podatku leśnym

– przez błędne zastosowanie – art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1a ust, 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych

– przez błędną wykładnię – art. 1a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych

– przez brak uwzględnienia – art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz podatku leśnym.

Wobec zarzutów skargi skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazując na bieżące orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne [...] (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kwestia prawna (czy w stanie prawnym obowiązującym przed 1.01.2019 r. na nadleśnictwie jako jednostce organizacyjnej Skarbu Państwa Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości w stosunku do gruntów leśnych zajętych pod infrastrukturę przesyłową przedsiębiorstwa energetycznego, w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, została rozstrzygnięta – między innymi – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 października 2021 r. w sprawie I SA/Wr 100/21. Zawarte w tamtym wyroku rozważania i ocenę prawną Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jako zgodne z własnym stanowiskiem, stąd też zostaną one niżej przytoczone.

Sąd uznaje, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy i który z podmiotów (skarżąca, przedsiębiorstwo energetyczne), stron umowy wykonawczej zawartej 6 listopada 2012 r. znak [...] jest podatnikiem podatku od nieruchomości w rozumieniu ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.; dalej: u.p.o.l.). Skład orzekający przyjął przy tym za swoją argumentację odnoszącą się do tej kwestii z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, które zapadły 1 grudnia 2020 r. o sygn. akt I SA/Wr 814-815/19, 18 grudnia 2020 r. o sygn. akt I SA/Wr 256/20 i – wspomnianego wyżej – wyroku z 13 października 2021 r. w sprawie I SA/Wr 100/21.

Wskazać więc należy, że kwestię braku podmiotowości podatkowej po stronie występującego w sprawie przedsiębiorstwa energetycznego przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2019 r., o sygn. akt II FPS 3/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych – w skrócie CBOSA), formułując tezę o treści: "Przedsiębiorca przesyłowy, który zawarł z Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe umowę o ustanowienie służebności przesyłu na gruntach Skarbu Państwa, znajdujących się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości od tych gruntów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r."

Przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skutkowało podjęciem przywołanej wyżej uchwały były kwestie opodatkowania gruntów umiejscowionych pod urządzeniami i instalacjami przesyłowymi (w szczególności napowietrznymi liniami energetycznymi) i występujące rozbieżność poglądów. Cechą wspólną umów zawieranych przez przedsiębiorstwa energetyczne, mimo różnic w ich nazewnictwie i treści (umowa o współpracy, umowa ramowa, umowa o ustanowienie służebności, umowa wykonawcza) było zapewnienie korzystania z urządzeń i instalacji przesyłowych. Wszystkie typy wyżej wymienionych umów, łączących ze sobą nadleśnictwa oraz przedsiębiorstwa energetyczne, miały tożsame cele. Miały zapewnić możliwość budowy nowych linii i łatwiejszy dostęp do istniejących linii energetycznych w celu ich eksploatacji, naprawy, modernizacji oraz utrzymania.

Teza uchwały odnosi się do umów o ustanowienie służebności przesyłu. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale również w odniesieniu do umów wykonawczych (w roku 2015 taka umowa regulowała relację między skarżącą a przedsiębiorstwem energetycznym, zawarta na czas niezbędny do ustanowienia służebności przesyłu), tym samym w ocenie Sądu przedsiębiorstwo energetyczne nie może zostać uznane w rozpoznawanej sprawie za podatnika podatku od nieruchomości w oparciu o przepisy u.p.o.l. Wobec powyższego rozważenia wymaga kwestia, czy za takiego podatnika może zostać uznana strona. Należy, bowiem podkreślić, że wymieniona uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta w zakresie podmiotowości prawnopodatkowej wyłącznie przedsiębiorstwa i jej wiążący zakres w odniesieniu do umów o ustanowieniu służebności przesyłu ograniczony jest wyłącznie do tezy uchwały, co potwierdził argumentacją swego orzeczenia o sygn. akt II FPS 1/20 z 21 września 2020 r. (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając: "(...) uzasadnienie uchwały, wbrew wywodom sądu pytającego i tezom w przywołanym orzecznictwie, nie ma mocy wiążącej. Co najwyżej może mieć zwiększoną wartość argumentacyjną z uwagi na charakter sprawy, w jakiej zostało sporządzone i autorytet składu orzekającego, jaki je akceptował. Istotne jest także to, że kwestionowana uchwała nie wskazywała podatnika podatku od nieruchomości, a przeciwnie – odmawiała określonemu podmiotowi statusu podatnika w tym podatku. (...) Z uchwały nie wynika także status prawnopodatkowy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, a okoliczność ta nie jest w skardze do sądu wojewódzkiego kwestionowana. Sąd może wyjść poza granice skargi i tę kwestię rozważać z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie jest jednak w rozstrzyganiu tego zagadnienia związany treścią uchwały."

Mając m.in. powyższe na uwadze Sąd zauważa, że tylko ustawodawca może określić podmiotowość prawnopodatkową, co wynika z treści art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada ustanawiania podatków wyłącznie w drodze ustawowej). Zgodnie z art. 7 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613; dalej: dalej o.p.) podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Natomiast stosownie do art. 7 § 2 o.p., ustawy podatkowe mogą ustanawiać podatnikami inne podmioty niż wymienione w § 1. Zgodnie z treścią art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. W myśl art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z powyższych przepisów wynika zatem zasada wyłączności ustawowej w prawie podatkowym. Ponadto art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określa elementy konstrukcji podatku, które objęte są obowiązkiem uregulowania w ustawie. Obligatoryjnie ustawa powinna regulować nakładanie podatków i innych danin publicznych oraz określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych. Z zasady państwa prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny wyprowadził szereg zasad szczegółowych w tym m.in. zasadę określoności prawa. Wymóg określoności prawa odnosi się do relacji między państwem i adresatami danej regulacji, którzy mają prawo oczekiwać jej czytelności, przejrzystości, poszanowania zasad systemowych, a także nierozmijania się jej skutków z intencjami prawodawcy (wyrok TK z 31 marca 2005 r., SK 26/02, OTK-A 2005/3/29). Prawo winno być również tak stanowione, aby obywatel miał możliwość poznania konsekwencji prawnych swojego działania (G. Borkowski, Przyzwoitość legislacji a pułapki podatkowe, Glosa 2001, nr 9, s. 32-35). Ustawa podatkowa powinna być dostatecznie określona tak, by na jej podstawie podatnik był w stanie określić treść swojego obowiązku podatkowego (wyrok TK z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK 2001/4/81). Rolą ustawodawcy zwłaszcza, co się tyczy prawa podatkowego, jest zatem możliwie precyzyjne konstruowanie aktów prawnych, aby ich adresat mógł zrozumieć pożądane zachowanie z samej ich treści (wyroki TK z: 19.09.2006 r. K 7/05, OTK-A 2006/8/107; 9.10. 2007 r. SK 70/06, OTK-A 2007/9/103). W sytuacji zatem, gdy ustawodawca nie dochował należytej staranności w trakcie stanowienia prawa, to wszelkie wątpliwości interpretacyjne winny być rozstrzygane na korzyść podatnika (J. Oniszczuk, Państwo prawne w orzecznictwie TK (zasady państwa prawnego), Warszawa 1996, s. 100-101; por. też A. Mariański, Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść podatnika. Zasada prawa podatkowego, Warszawa 2009, s. 53-54)). Zasada in dubio pro tributario ma walor fundamentalny dla wykładni przepisów prawa daninowego, w tym prawa podatkowego. Stanowi ona oczywistą konsekwencję, wyrażonej w art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady nullum tributum sine lege. Przestrzeganie omawianej zasady przez organy podatkowe oraz kontrolujące ich działalność sądy administracyjne jest warunkiem koniecznym zapewnienia podatnikom niezbędnego poziomu bezpieczeństwa prawnego, co niewątpliwie sprzyja budowaniu zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wspomniana zasada została wyrażona expressis verbis w art. 2a o.p., w myśl którego niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. Na konieczność odwołania się do tej zasady wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązywanie tej zasady nakazuje, aby w razie potrzeby rozstrzygania między różnymi wchodzącymi w grę wariantami interpretacyjnymi organy stosujące prawo wybrały rezultat najbardziej korzystny dla podatnika (por. uchwały NSA z: 17 listopada 2014 r., II FPS 3/14 i II FPS 4/14; 19 grudnia 2016 r., II FPS 4/16, 15 maja 2017 r., II FPS 2/17, CBOSA).

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.o.l. określa jakie podmioty są podatnikami podatku od nieruchomości. Zgodnie z jego brzmieniem podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

1) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3;

2) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych;

3) użytkownikami wieczystymi gruntów;

4) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie:

a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości,

b) jest bez tytułu prawnego, z zastrzeżeniem ust. 2.

Ustalenie czy strona mieści się w którejś z ww. kategorii podatników podatku od nieruchomości wymaga najpierw ustalenia statusu prawnego tego podmiotu. Status ten wynika z ustawy o lasach. W świetle art. 32 ust. 1 ustawy o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100) Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zatem Lasy Państwowe jako podmiot są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Przepis ten obowiązuje niezmiennie od dnia wejścia w życie, tj. od 8 listopada 1991 r. Mając go na uwadze, Lasy Państwowe spełniają wstępny warunek podmiotowości podatkowej z art. 3 ust. 1 u.p.o.l., tzn. są jednostką organizacyjną. W skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne: 1) Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych; 2) regionalne dyrekcje Lasów Państwowych; 3) nadleśnictwa; 4) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 32 ust. 2 ustawy o lasach).

Nie jest to jednak jedyny warunek podmiotowości podatkowej w podatku od nieruchomości, lecz musi wystąpić on łącznie z jednym z czterech kolejnych warunków (art. 3 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.o.l.) o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Generalnie, podmiot wskazany przez ustawodawcę w części wstępnej art. 3 ust. 1 u.p.o.l., by uzyskać przymiot podatnika, musi być albo właścicielem nieruchomości lub obiektów budowlanych (pkt 1), albo posiadaczem samoistnym nieruchomości lub obiektów budowlanych (pkt 2), albo użytkownikiem wieczystym gruntów (pkt 3), albo posiadaczem nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 4). Ten ostatni warunek ustawodawca dodatkowo precyzuje, co do podstawy posiadania, która ma wynikać z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (do 1 września 2017 r. - Agencją Nieruchomości Rolnych) lub z innego tytułu prawnego (lit. a), jak również odbywać się bez tytułu prawnego (lit. b). Posiadanie bez tytułu prawnego nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa, podlega modyfikacji, gdyż ustawodawca w treści tego przepisu odsyła do treści art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Ten zaś przepis wskazuje, że obowiązek podatkowy dotyczący przedmiotów opodatkowania wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - ciąży odpowiednio na jednostkach organizacyjnych Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, faktycznie władających nieruchomościami lub obiektami budowlanymi. Przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. stanowią pewną całość normatywną zawierającą kompleksowe unormowanie podmiotów, na których ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości. Przy czym przepis art. 3 ust. 2 u.p.o.l. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l., który ma walor bardziej ogólny.

Przypomnieć również trzeba, że zarówno podatek od nieruchomości, jak i podatek leśny (rolny) dotyczą opodatkowania nieruchomości. Zatem punktem wyjścia rozważań wdziedzinie podatków, co do lasów będących w zarządzie Lasów Państwowych nie powinna być ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, lecz ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 465 ze zm.) i odpowiednio ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1381). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o podatku leśnym opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, z wyjątkiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna (Opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza – art. 1 ustawy o podatku rolnym). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy o podatku leśnym podatnikami podatku leśnego, z zastrzeżeniem ust. 2, są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące:

1) właścicielami lasów, z zastrzeżeniem ust. 3;

2) posiadaczami samoistnymi lasów;

3) użytkownikami wieczystymi lasów;

4) posiadaczami lasów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o podatku leśnym obowiązek podatkowy w zakresie podatku leśnego od lasów pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zwanego dalej Lasami Państwowymi oraz wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nieobjętych obowiązkiem podatkowym na podstawie ust. 1 pkt 4, ciąży odpowiednio na jednostkach organizacyjnych Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i Lasów Państwowych. Jak z powyższego wynika, ustawodawca zrównał dla celów podatkowych zarząd lasami z posiadaniem, własnością i użytkowaniem wieczystym lasów oraz wyłączył z opodatkowania te lasy, które są zajęte wyłącznie na działalność gospodarczą nie będącą działalnością leśną. Ustawodawca uwzględnił szczególną sytuację prawną Lasów Państwowych i wprowadził szczególną kategorię podmiotów, na których ciąży obowiązek podatkowy w podatku leśnym. Są nimi jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, co wynika wyraźnie z ww. art. 2 ust. 2 ustawy o podatku leśnym. Podobny sposób regulacji został zastosowany w przepisach u.p.o.l., wprowadzając szczególną kategorię podmiotów, na których ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości dotyczący przedmiotów opodatkowania będących w zarządzie Lasów Państwowych. Są nimi znów jednostki organizacyjne Lasów Państwowych.

Porównanie przepisów obu aktów prawnych, prowadzi do wniosku o istnieniu wyraźnej zależności pomiędzy przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o podatku leśnym i art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Ten pierwszy przepis stanowi zasadę opodatkowania lasów podatkiem leśnym, ten drugi przepis stanowi zaś wyjątek – opodatkowanie lasów podatkiem od nieruchomości, w przypadku ich wyłącznego zajęcia na działalność gospodarczą. Analiza struktury przepisu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. nie prowadzi przy tym do wniosku, by odsyłał on do treści art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Do treści art. 3 ust. 2 u.p.o.l. odsyła natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.p.o.l. Ten ostatni określa podatnika poprzez związek z przedmiotem opodatkowania, który polega na posiadaniu bez tytułu prawnego. Zastrzeżenie ustawowe w nim zawarte jest wyrazem uwzględnienia przez ustawodawcę zarządu sprawowanego przez Lasy Państwowe, który ze swej istoty nie może stanowić ani tytułu prawnego ani posiadania w rozumieniu ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.). Z regulacji art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. i art. 3 ust. 2 u.p.o.l. wynika, więc jasno, że podatnikiem podatku od nieruchomości jest m.in. jednostka organizacyjna będąca posiadaczem nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a posiadanie takie albo wynika: 1) z umowy zawartej z właścicielem, (...) lub 2) z innego tytułu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.l.), albo 3) jest bez tytułu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.p.o.l.). Ustawodawca zastrzegł szczególne rozwiązanie prawne względem przedmiotów opodatkowania będących w zarządzie Lasów Państwowych – zgodnie z art. 3 ust. 2 u.p.o.l., w przypadku przedmiotów opodatkowania będących w zarządzie Lasów Państwowych obowiązek podatkowy ciąży na jednostkach organizacyjnych tego podmiotu, faktycznie władających nieruchomościami lub obiektami budowlanymi. Ustawodawca dostrzegł wodniesieniu do sytuacji Lasów Państwowych fakt, że podmiotowi temu przysługuje ustawowy zarząd nad lasami.

Norma prawna zawarta w art. 3 ust. 1 u.p.o.l. konstruuje pojęcie podatnika od nieruchomości w oparciu o dwa elementy: podmiotowy i przedmiotowy, które muszą wystąpić łącznie. W zakresie pierwszego elementu ustawodawca określa katalog podmiotów (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna, w tym spółka nieposiadająca osobowości prawnej), a w zakresie drugiego elementu wskazuje przedmiot opodatkowania (nieruchomości, obiekty budowlane) oraz charakter związku prawnego (własność, posiadanie samoistne, użytkowanie wieczyste, posiadanie) pomiędzy podmiotem, a przedmiotem opodatkowania. Lasy Państwowe spełniają wstępny warunek podmiotowości podatkowej z art. 3 ust. 1 u.p.o.l., tzn. są jednostką organizacyjną. Oprócz wstępnej kwalifikacji podmiotu do grupy wskazanej w art. 3 ust. 1 u.p.o.l. status podatnika podatku od nieruchomości uzależniony jest od możliwości dalszego przyporządkowania tego podmiotu do kategorii podatników podatku od nieruchomości, wyodrębnionych ustawowo w oparciu o związek z przedmiotem opodatkowania (art. 3 ust. 1 pkt 1-4 u.p.o.l.). Związek ten oparty jest na stosunku własności, wieczystym użytkowaniu, posiadaniu samoistnym i posiadaniu na podstawie umowy, innego tytułu prawnego lub bez tytułu prawnego - na faktycznym władaniu. Wynika z tego, że ustawodawca podatkowy rozróżnił posiadanie od faktycznego władania.

Lasy Państwowe na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o lasach sprawują zarząd nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zakres przedmiotowy zarządu wyznacza treść art. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o lasach. Zarząd ten dotyczy gruntu:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytego roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: (a) przeznaczonego do produkcji leśnej lub (b) stanowiącego rezerwat przyrody lub wchodzącego w skład parku narodowego albo (c) wpisanego do rejestru zabytków;

2) związanego z gospodarką leśną, zajętego pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywanego na parkingi i urządzenia turystyczne.

Spod zarządu Lasów Państwowych wyłączono lasy będące w użytkowaniu wieczystym parków narodowych, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, będących w użytkowaniu wieczystym na mocy odrębnych przepisów (art. 4 ust. 2 ustawy o lasach). W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Rozdział 6a ustawy o lasach zatytułowany "Gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa będącym w zarządzie Lasów Państwowych" uszczegóławia zarząd lasami w zakresie gospodarowania tym mieniem, m.in. uprawniając do nabywania lasów i gruntów (art. 37 ustawy o lasach), przyznając prawo pierwokupu (art. 37a ustawy o lasach), uprawniając do sprzedaży nieruchomości (art. 38 ustawy o lasach) i przekazywania nieruchomości na drogi krajowe (art. 38a ustawy o lasach), przekazywania w użytkowanie wieczyste (art. 38d ustawy o lasach), zamiany (art. 38e ustawy o lasach), dzierżawy (art. 39 ustawy o lasach), a także ustanowienia służebności przesyłu (art. 39a ustawy o lasach). Do zarządu lasami (gruntami o tym statusie) stanowiącymi własność Skarbu Państwa nie ma zaś zastosowania ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej: u.g.n., co wprost wynika z jej art. 2 pkt 3. Zgodnie z tym przepisem ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. ustawy o lasach. Oznacza to, że gospodarowanie nieruchomościami pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych nie odbywa się wedle reguł trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 i n. u.g.n. Tą okoliczność prawną dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1016/10 – dostępny w CBOSA. Wniosku tego nie zmienia również norma wynikająca z art. 199 u.g.n., albowiem przepis ten nie może obejmować swym zakresem przedmiotu, którego odrębność regulacji ustawodawca wcześniej zastrzegł w art. 2 pkt 3 u.g.n. Dodatkowo argument ten wspiera art. 11 ust. 1 u.g.n., który uwzględnia odrębność innych regulacji prawnych w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami.

Z ustawy o lasach wynika, że Lasy Państwowe sprawują zarząd nad mieniem, o którym mowa w tej ustawie. W sytuacji, gdy mienie Skarbu Państwa nie podlega regulacjom ustawy o lasach, Lasy Państwowe mogą sprawować nad nim trwały zarząd na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy nieruchomości - gruntów leśnych, objętych zarządem Lasów Państwowych, a nie nieruchomości będących w trwałym zarządzie. Z powołanego wyżej art. 32 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zarząd jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. Jest to forma administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa. Oznacza to, że Lasy Państwowe nie władają lasami dla siebie, lecz w imieniu właściciela - Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zarząd nie wiąże się z żadnym prawem podmiotowym ani nie tworzy takiego prawa. Posiadanie (czy to samoistne, czy zależne) wymaga zaistnienia dwóch elementów: corpus (element fizycznego władztwa, faktyczne władanie rzeczą przez posiadacza) i animus (manifestowana przez posiadacza wola władania rzeczą dla siebie, we własnym imieniu – jak właściciel, użytkownik itd.). Zarząd sprawowany przez Lasy Państwowe obejmuje wyłącznie jeden element posiadania – faktyczne władanie, inne czynności względem zarządzanego mienia wykonuje w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako statio fisci. Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnych. Nie może, zatem manifestować zamiaru władania rzeczą dla siebie, bo zawsze działa wyłącznie jako reprezentant Skarbu Państwa. Regulacje ustawy o lasach dotyczące gospodarowania mieniem w tym zakresie, jedynie wskazują właściwą jednostkę organizacyjną, lecz nie przydają jej prawa podmiotowego. Nie można zatem zarządu przyrównać do posiadania w rozumieniu przywołanego przepisu k.c. Zarząd lasami odpowiada natomiast pojęciu "dzierżenia" rzeczy, o którym mowa w art. 338 k.c. Wedle tego przepisu, kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest dzierżycielem.

Ponadto zarząd lasami – inaczej niż w przypadku trwałego zarządu, o którym mowa w u.g.n. – nie odsyła do przepisów kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych (za wyjątkiem odpowiedzialności za powstałe szkody – art. 11, prawa pierwokupu – art. 37k, obowiązków przedsiębiorcy, na rzecz którego ustanowiono służebność przesyłu - art. 39a ust. 3 ustawy o lasach). Zarząd lasami jest więc inną formą władania nieruchomościami Skarbu Państwa odrębną od trwałego zarządu uregulowanego w u.g.n. Przepisy u.g.n. nie mają zastosowania do zarządu lasami, w ramach którego Lasy Państwowe gospodarują nieruchomościami na podstawie ustawy o lasach.

Mając powyższe rozróżnienie na uwadze należy wskazać, że ustawodawca na gruncie u.p.o.l. powiązał status podatnika z posiadaniem m.in. nieruchomości lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa. Rozstrzygnąć zatem należało, czy ustawodawca miał na myśli posiadanie w rozumieniu prawa cywilnego, czy w znaczeniu języka potocznego. Pojęcia "posiadacz" i "posiadanie" użyte w art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. nie zostały zdefiniowane w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, jak również ww. ustawa nie zawiera w tym zakresie odesłania do przepisów kodeksu cywilnego. Skoro jednak ustawodawca nie nadaje tym terminom innego znaczenia, to należy je odczytywać zgodnie z kodeksem cywilnym. Tym samym należy uznać, że w tym przypadku język aktu prawnego ma pierwszeństwo przed językiem powszechnym (uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 lipca 2001 r., FPS 2/01 - CBOSA). Ponadto ustawa o podatkach i opłatach lokalnych posługuje się nazwami instytucji z zakresu prawa rzeczowego w celu określenia podmiotów będących podatnikami podatku od nieruchomości (art. 3 ust. 1 u.p.o.l.). Brak jest racjonalnych przesłanek do tego, aby terminom tym przypisywać inny zakres znaczeniowy aniżeli ten, który wynika z k.c. (por. wyrok NSA z 24 maja 2005 r., FSK 90/04 - CBOSA). Wskazane poglądy pozwalają na przyjęcie, że pojęcie "posiadacza" i "posiadania" powinno być odczytywane w takim znaczeniu, jakie nadaje mu prawo cywilne (kodeks cywilny). Tym samym, skoro pojęcia "posiadacz" i "posiadanie" winno być odczytywane w zgodzie z kodeksem cywilnym, to zarząd lasami nie spełnia warunków art. 336 k.c. jako posiadanie zależne. Jeszcze raz należy podkreślić, że zarząd lasami zawsze jest realizowany w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, a Lasy Państwowe – jako statio fisci - jedynie faktycznie władają za kogo innego (Skarb Państwa). To co zostało dotychczas powiedziane prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że Lasy Państwowe nie mieszczą się w kategorii podatników podatku od nieruchomości uregulowanej w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. z tytułu sprawowanego zarządu. Sprawowany przez Lasy Państwowe zarząd lasami, w ramach którego prowadzą gospodarkę nieruchomościami Skarbu Państwa, nie stanowi podstawy posiadania nieruchomości (gruntów stanowiących lasy). Zarząd – co wykazano wyżej – nie może być zrównany z posiadaniem, nie stanowi tytułu prawnego posiadania (inaczej niż w podatku leśnym).

Brak tytułu prawnego posiadania jest natomiast uregulowany w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.p.o.l., którego modyfikację – w zakresie właśnie posiadania – zawiera zastrzeżenie z ust. 2 tego przepisu. Ustawodawca rozróżnił posiadanie od jedynie faktycznego władania, uwzględniając w ten sposób formy władania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym – zarząd lasami, lecz również wskazał na podmiot obciążony podatkiem od nieruchomości – jakimi są nie tyle Lasy Państwowe lecz ich jednostki organizacyjne. Ustawodawca wprost w ww. przepisie wskazał na tę kategorię jednostek. Lasy, jak to wynika ze wspomnianego art. 2 ust. 2 u.p.o.l. co do zasady, nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, chyba że są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Inaczej rzecz ujmując obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 3 ust. 2 u.p.o.l. ciąży na jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych względem nieruchomości, które nie są lasami lub które, co prawda są lasami, ale zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej. Z uwagi na charakter władania (sprawowanie zarządu) – ustawodawca szczególnie podkreślił związek jednostek organizacyjnych zarządcy z przedmiotami opodatkowania, który oparty jest na faktycznym władaniu (a nie na posiadaniu). Przydanie zatem podmiotowości podatkowej Lasom Państwowym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a) u.p.o.l. jako posiadaczowi nieruchomości leśnej na podstawie "innego tytułu prawnego", którym jest trwały zarząd – nie ma podstawy prawnej. Tym samym przepis art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. nie może mieć zastosowania do Lasów Państwowych (ani ich jednostek organizacyjnych). Co więcej, jak już zostało wskazane, przepis art. 3 ust. 2 u.p.o.l. nie może być w ogóle rozważany w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l., albowiem ten ostatni przepis się do niego nie odnosi, co wynika wyraźnie z jego treści oraz systematyki wewnętrznej przepisu art. 3 ust. 1 u.p.o.l. Wyrażenie "z zastrzeżeniem ust. 2" zostało wyraźnie umieszczone w lit. b) pkt 4 ust. 1 art. 3 u.p.o.l.

Mając na uwadze podmiotowość prawnopodatkową na gruncie u.p.o.l. koniecznym jest rozważenie art. 3 ust. 2 u.p.o.l. wobec jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych. Lasy Państwowe działają jako statio fisci Skarbu Państwa i niewątpliwie w takim charakterze występują zawierając umowy służebności przesyłu, umowy o współpracy, umowy ramowe czy umowy wykonawcze. Oznacza to, że stroną takiej umowy jest Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości leśnej. Kluczowe dla obciążenia jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych – a więc w niniejszej sprawie skarżącej – podatkiem od nieruchomości jest zachowanie w takim przypadku faktycznego władania nieruchomością przez tę jednostkę, co stanowi warunek z art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Zdaniem tut. Sądu, analiza charakteru prawnego zarządu sprawowanego przez Lasy Państwowe będące państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej oznacza jedynie faktyczne władanie mieniem. Skoro tak, to zawarcie stosownej umowy dot. gruntu stanowiącego las w rozumieniu ustawy podatkowej pozbawia Lasy Państwowe faktycznego władania tą nieruchomością, bowiem ogranicza lub uniemożliwia (w przypadku zajęcia gruntu leśnego przez np. słupy energetyczne i inne urządzenia energetyczne) prowadzenie gospodarki leśnej. Okoliczność ta ma z kolei znaczenie dla przedmiotowej strony opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Jak już wcześniej podkreślono, tylko lasy wyłącznie zajęte na działalność gospodarczą podlegają opodatkowaniu tym podatkiem. Po stronie Lasów Państwowych – skarżącej nie ma w tym przypadku posiadania lasu (gruntu stanowiącego las), lecz jedynie faktyczne władanie. Problematyka zachowania czy przeniesienia posiadania na przedsiębiorcę nie ma znaczenia podatkowego. Znaczenie ma to, kto faktycznie włada nieruchomością. Obciążenie podatkiem od nieruchomości Lasów Państwowych w sytuacji, gdy Lasy Państwowe nie prowadzą działalności gospodarczej na tym gruncie, mając ustawowy obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej (która mocą art. 1a ust. 2 pkt 1 u.p.o.l. nie stanowi działalności gospodarczej) na gruncie objętym umową (zaś przedsiębiorca energetyczny ma ustawowy obowiązek uwzględnienia działalności leśnej i maksymalnego ograniczenia własnej działalności gospodarczej na tym gruncie), a faktyczne władztwo Lasów Państwowych nad nim jest ograniczone – nie ma prawnego i racjonalnego uzasadnienia. Wszystko to doprowadziło Sąd do wniosku, że ani jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, ani same Lasy Państwowe nie są podatnikami podatku od nieruchomości z tytułu zajęcia nieruchomości leśnej na prowadzenie działalności gospodarczej. Sytuacja zaistniała w sprawie nie podpada ani pod normę art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l., ani pod normę art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o podatku leśnym grunty leśne podlegają opodatkowaniu podatkiem leśnym.

Przechodząc do przedmiotowego zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.o.l. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane: 1) grunty; 2) budynki lub ich części; 3) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Powołany przepis wskazuje jedynie określone przedmioty w postaci budynku, części budynku, gruntu, części gruntu oraz budowli. Nie reguluje on natomiast zachowania czy też stanu, których zaistnienie u podatnika powodowałoby powstanie stosunku podatkowoprawnego (por. M. Kalinowski, Opodatkowanie podziemnych wyrobisk górniczych, Glosa Luty 2003r., s. 33). Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 u.p.o.l. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. pod pojęciem "działalność gospodarcza" rozumie się działalność, o której mowa w przepisach Prawa działalności gospodarczej, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 1a ust. 2 pkt 1 u.p.o.l. za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy nie uważa się działalności [...] leśnej. Pod pojęciem "działalność leśna" rozumie się działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym (art. 1a ust. 1 pkt 7 u.p.o.l.). Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o podatku leśnym opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, z wyjątkiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. Lasem w rozumieniu ustawy są grunty leśne sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako lasy (art. 1 ust. 2 ustawy o podatku leśnym). Za działalność leśną w rozumieniu ustawy, uważa się działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym (art. 1 ust. 2 ustawy o podatku leśnym). Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że zakresy zastosowania ww. ustaw są ze sobą skorelowane, tzn. działalność leśna opodatkowana jest podatkiem leśnym, a działalność gospodarcza – podatkiem od nieruchomości. Grunty leśne zaś są opodatkowane podatkiem od nieruchomości o ile są zajęte, ale w sposób wyłączny na działalność gospodarczą (expressis verbis z art. 1 ust. 1 ustawy o podatku leśnym).

W ustawie o podatkach i opłatach lokalnych brak jest definicji gruntów "zajętych" na prowadzenie działalności gospodarczej. Mimo zawarcia umowy wykonawczej skarżąca realizowała swoje zadania (z ograniczeniami wynikającymi z ww. umowy) w zakresie gospodarki leśnej. Artykuł 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach definiuje gospodarkę leśną jako działalność w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Z analizowanego punktu widzenia najistotniejsze ma znaczenie art. 8 ustawy o lasach. W myśl ww. przepisu gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów; trwałości utrzymania lasów; ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; powiększania zasobów leśnych.

Jak już zostało to powiedziane wcześniej, opodatkowanie gruntu stanowiącego las wymaga zajęcia go na działalność gospodarczą, a nie tylko związania z działalnością gospodarczą. Jest to silniejsza zależność pomiędzy gruntem a działalnością gospodarczą, która nie zachodzi w przypadku realizacji zapisów przedmiotowej umowy wykonawczej. Gospodarka leśna prowadzona na gruntach objętych umową miała priorytet względem działalności gospodarczej przedsiębiorstwa energetycznego, które na mocy ww. umowy było uprawnione wyłącznie do "określonych czynności umożliwiających prawidłową eksploatację, konserwację, remonty i modernizację linii i urządzeń elektroenergetycznych, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego". Trudno jest zatem twierdzić, że w stanie prawnym właściwym rozpatrywanej sprawie, to działalność przedsiębiorstwa energetycznego jest decydująca i dominująca na gruntach będących w zarządzie Lasów Państwowych. Działalność gospodarcza prowadzona była przez przedsiębiorstwo energetyczne (przesyłowe) jedynie w bardzo ograniczonym zakresie. Sam zaś fakt, że przedsiębiorstwo ma dostęp do urządzeń przesyłowych i ma określone obowiązki, nie wyłącza możliwości prowadzenia gospodarki leśnej, mimo, że stanowi dla niej faktyczne ograniczenia. Zawarcie umowy wykonawczej, na czas niezbędny do ustanowienia służebności przesyłu, nie zmienia charakteru gruntów i nie wyklucza ich z ekosystemu leśnego, zwłaszcza gdy zostały nad nimi poprowadzone z linie napowietrzne. Wykorzystywanie takich terenów jako np. poletek łowieckich, plantacji choinkowych (wycinanych rokrocznie), remiz, ścieżek dla zwierzyny tak naprawdę nie kłóci się z dokonywaniem określonych czynności przez przedsiębiorstwo energetyczne, zwłaszcza że nie są one czynione w sposób permanentny, lecz cykliczny, w zależności od potrzeb. W przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia ze swoistego rodzaju współistnieniem działalności leśnej Lasów Państwowych z działalnością gospodarczą przedsiębiorstwa przesyłowego (energetycznego) na tych samych gruntach. Przy czym działalność leśna jest gwarantowana i chroniona ustawowo. Takiej zaś sytuacji ustawodawca wyraźnie w ustawach podatkowych nie przewidział. Natomiast wyżej wskazywane przepisy ustaw podatkowych (ustawa o podatku leśnym i u.p.o.l.) regulują swoje zakresy na zasadzie wyłączności. Co więcej zwrócić należy uwagę, że opodatkowanie jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych podatkiem od nieruchomości, w świetle treści art. 2 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o podatku leśnym nie zwalnia z podatku leśnego, albowiem w rzeczywistości działalność leśna jest wykonywana na przedmiotowych gruntach. Oznacza to, że wbrew ustawodawcy ten sam grunt będzie opodatkowany podwójnie (zarówno podatkiem od nieruchomości, jak i podatkiem leśnym). Taki rodzaj rozumowania, który pozwala na podwójne opodatkowanie podatkiem majątkowym jest niedopuszczalne z punktu widzenia systemu podatkowego. Sąd wskazuje przy tym, że pogląd z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2016 r., II FSK 1156/14 (CBOSA): "(...) prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 2 u.p.o.l. pozwala na stwierdzenie, że grunty znajdujące się pod pasami technicznymi, usytuowane pod napowietrznymi liniami energetycznymi, są gruntami zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przesyłu przez przedsiębiorstwo energetyczne energii elektrycznej, a tym samym grunty te stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. podlegają opodatkowaniu najwyższymi stawkami podatku od nieruchomości.". Wyrok dotyczył podatku od nieruchomości za 2008 r., czyli okresu sprzed nowelizacji ustawy o lasach. Pogląd ten - wywodzony z regulacji zawartych w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) - przesądzający o uznaniu, że grunty pod liniami napowietrznymi zajęte są na prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne stracił swoją aktualność w sytuacji ww. nowelizacji ustawy o lasach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazuje również, że z dniem 1 stycznia 2019 r. dokonano nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca dodał art. 1a ust. 2a pkt 4 u.p.o.l., w myśl którego do gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zalicza się: gruntów: a) przez które przebiegają urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), wchodzące w skład przedsiębiorstwa przedsiębiorcy prowadzącego działalność telekomunikacyjną, działalność w zakresie przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów lub energii elektrycznej lub zajmującego się transportem wydobytego gazu ziemnego lub ropy naftowej, c) zajętych na strefy bezpieczeństwa oraz strefy kontrolowane urządzeń, o których mowa w lit. a, służących do przesyłania lub dystrybucji ropy naftowej, paliw ciekłych lub paliw gazowych, lub transportu wydobytego gazu ziemnego lub ropy naftowej, które zostały określone w odrębnych przepisach - chyba że grunty te są jednocześnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż działalność, o której mowa w lit. a). W uzasadnieniu projektu ww. zmiany (druk sejmowy VIII. 2668, Zmiana ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku leśnym) wprost zwrócono uwagę na brak jednoznacznych przepisów odnoszących się do sposobu opodatkowania gruntów, z których korzystają przedsiębiorcy w związku z posadowieniem infrastruktury służącej do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów lub energii elektrycznej oraz infrastruktury telekomunikacyjnej. Wskazano, że nowelizacja ustaw: m.in. u.p.o.l. i ustawy o podatku leśnym wynikała z konieczności doprecyzowania przedmiotu opodatkowania i sposobu jego klasyfikacji poprzez wskazanie, iż posadowienie ww. infrastruktury na gruntach nienależących do przedsiębiorstw, w skład których wchodzi ta infrastruktura, nie zmienia sposobu opodatkowania tych gruntów. Wskazano też m.in., że "ostatnim czasie zaczęła się kształtować niekorzystna linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą grunty, na których posadowiona została ww. infrastruktura, powinny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości w wysokości przewidzianej dla gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Takie wyroki zapadały w przypadku linii elektroenergetycznych, które przebiegają przez tereny Lasów Państwowych. Opierając się na tych orzeczeniach, przez organy skarbowe przyjmowana jest interpretacja, że sam fakt posadowienia tej infrastruktury jest wystarczającą przesłanką do klasyfikowania gruntów jako zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Nie są przy tym uwzględniane: specyfika tej infrastruktury, fakt bardzo ograniczonego sposobu korzystania z gruntu przez przedsiębiorcę - odpowiadający zakresowi służebności przesyłu, oraz interes podatnika (właściciela gruntu) i odbiorcy świadczonych przez przedsiębiorstwo usług. Taka interpretacja skutkuje tym, że podatnicy (właściciele nieruchomości), którzy pomimo tego, że nie prowadzą działalności gospodarczej i nie czerpią z niej zysków, zobowiązani będą do opłacania wyższego podatku, tylko przez sam fakt, że zgodzili się na udostępnienie gruntu na cele przesyłowe, a także niezależnie od tego, że nadal korzystają bądź mogą korzystać z tych gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem". Dlatego też "intencją ustawodawcy jest wprowadzenie zasady, że posadowienie tej infrastruktury na gruntach osób trzecich, z których przedsiębiorstwo będące właścicielem tej infrastruktury korzysta w sposób ograniczony (na podstawie służebności przesyłu, innej umowy lub bezumownie), nie skutkuje zmianą sposobu opodatkowania tych gruntów". (...) Celem tej regulacji nie jest zwolnienie z najwyższej stawki podatku od nieruchomości wszystkich gruntów, z których korzystają przedsiębiorstwa zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją płynów, pary, gazów lub energii elektrycznej czy prowadzące działalność telekomunikacyjną. Jedynie posadowienie infrastruktury służącej do przesyłu lub dystrybucji powinno pozostać neutralne pod względem podatkowym. (...)". Takie stanowisko ustawodawcy podkreśla w sposób jednoznaczny brzmienie dodanego z dniem 1 stycznia 2019 r. do art. 1a u.p.o.l. przepisu ustępu 2b, zgodnie z którym przepisu ust. 2a pkt 4 nie stosuje się do gruntów będących w posiadaniu samoistnym, użytkowaniu wieczystym lub będących własnością przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2a pkt 4 lit. a.

Jak wynika z powyższego sam ustawodawca zauważył swój błąd w kwestii niejasności przepisów, co wprost wynika z uzasadnienia do aktu nowelizującego, a poczyniona nowelizacja miała charakter jedynie doprecyzowujący i ten aspekt - intencja ustawodawcy, nie powinien być pomijany w wykładni przepisów (por. A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana przepisów jako argument w dyskursie interpretacyjnym" "Państwo i Prawo", PiP 2009 nr 9, s. 18–32). Jak to słusznie zauważył A. Gomułowicz: "jeżeli ustawodawca popełnił błąd, to sędzia oddaje idei sprawiedliwości złą przysługę, gdy stosując maksymę dura lex sed lex, śpieszy ten błąd w następstwie przyjętej przez siebie interpretacji utrwalić" (por. Podatki a etyka, 2013, LEX/el.). Wprowadzając z 1 stycznia 2019 r. omawiane zmiany do u.p.o.l., ustawodawca dokonał zatem przede wszystkim wykładni autentycznej w kwestii sposobu interpretacji omawianych przepisów w kierunku braku podstaw do przyjęcia obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości w odniesieniu do gruntów, na których posadowiono infrastrukturę służącą do przesyłu lub dystrybucji płynów, pary, gazów lub energii elektrycznej czy działalności telekomunikacyjnej (w zakresie przesyłu sygnału/informacji), a z których przedsiębiorstwa prowadzące taką działalność jedynie korzystają, nie będąc przy tym posiadaczami samoistnymi, użytkownikami wieczystymi czy właścicielami tych gruntów. W świetle uzasadnienia do projektu omawianej zmiany taka intencja ustawodawcy wydaje się oczywista i Sąd nie mógł pominąć takiego właśnie jej charakteru i celu.

Wracając jeszcze raz do podmiotowości podatkowoprawnej, to jest ona cechą normatywną przypisywaną przez przepisy prawa podatkowego w ten sposób, że przepisy te przyznają określone zdolności prawne, tj. zdolności posiadania określonych praw i obowiązków wyznaczonych przepisami prawa podatkowego, oraz zdolność ich wykonywania, przez co podmiot ma możność wejścia w konkretne stosunki podatkowoprawne, uprawniające lub zobowiązujące do określonego zachowania się w sferze prawa podatkowego (...). Podmiotem podatku jest się więc o tyle, o ile przepisy prawa podatkowego nadają taki przymiot poprzez przyznanie praw lub nałożenie obowiązków podatkowych. Źródłem podmiotowości podatkowej mogą więc być jedynie akty normatywne zaliczane do prawa podatkowego (por. M. Kalinowski, Podmiotowość podatkowoprawna [w:] Prawo podatkowe. Teoria. Instytucja. Funkcjonowanie, praca zbiorowa pod red. B. Brzezińskiego, Toruń 2009, s. 53-54). Zważywszy zaś na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i o.p. tylko ustawa podatkowa stanowi jedyne źródło podmiotowości podatkowoprawnej. Zdaniem tut. Sądu z powyżej przedstawionych aspektów prawnych nie jest możliwym opodatkowanie Lasów Państwowych ani ich jednostek organizacyjnych z uwagi na kwalifikowaną niejasność przepisów podatkowych, a w szczególności u.p.o.l. Uznanie skarżącej za podatnika u.p.o.l. względem gruntów znajdujących się pod liniami energetycznymi i objętych umowami służebności jest pozbawione podstaw prawnych. Obowiązek podatkowy musi wynikać w sposób wyraźny i precyzyjny z ustawy podatkowej – zgodnie z treścią art. 84, art. 217, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dopiero wówczas strony są w stanie w umowie określić ich wysokość. Powyżej wskazywane wątpliwości dowodzą, że w tym konkretnym przypadku nie sposób jest to stwierdzić w sposób jednoznaczny. Należy również podkreślić, że przepis art. 39a ust. 2 ustawy o lasach nie może kreować obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości. To, że podmiot może przenieść koszt podatku czy opłaty na inny podmiot nie oznacza, że zobowiązany jest do jego poniesienia, gdy nie wynika to wyraźnie z treści właściwej ustawy. Podzielając tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2019 r., o sygn. akt II FPS 3/19, tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że – przy wszystkich przedstawionych wyżej argumentach i wątpliwościach – nie można z niej wywodzić, jak uczyniły to organy obu instancji, w istocie poprzez wnioskowanie a contrario, podmiotowości prawnopodatkowej strony w zakresie podatku od nieruchomości w odniesieniu do objętych umową wykonawczą działek gruntów, przez które przechodzą energetyczne linie przesyłowe.

Konkludując, Sąd uznaje uwzględnienie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji opodatkowania strony podatkiem od nieruchomości, z tytułu gruntu pod liniami energetycznymi objętego umową wykonawczą jako gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej, w zakresie przesyłu przez przedsiębiorstwo energetyczne energii, za naruszające: zasadę in dubio pro tributario, art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP; art. 2a i art. 120 o.p.; art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b), art. 3 ust. 2 u.p.o.l., art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 1 ust. 1 ustawy o podatku leśnym, art. 3, art. 4 ust. 1 - 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8, art. 32 ust. 1 ustawy o lasach. W konsekwencji organy obu instancji naruszyły również art. 21 § 2 i § 3 o.p.

Z tych też względów uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu podatkowego pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku rozważania Sądu.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a uwzględniając uiszczony wpis od skargi (1 329 zł), opłatę skarbową od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (3 600 zł), ustalone według stawki z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).