II SA/Wa 1391/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-15	
Data wpływu	2021-04-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Iwona Maciejuk
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 7741/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. art. 1, 2, 4 ust. 1 i ust. 2, 5 ust. 2, 6; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1913; art. 11 ust. 2, ust. 4; Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka- Klimas (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję P. S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. S. A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Polska [...] Papierów [...] S.A. (dalej PWPW, Spółka) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku

z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p."), art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1913, zwana dalej "z.n.k."), art. 63 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] [...] [...] (wnioskodawca, skarżący) z dnia [...] grudnia 2021 r.

o udostępnienie informacji publicznej, odmówiła udostępnienia informacji publicznej

z uwagi na ograniczenie jawności wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. tajemnicę przedsiębiorcy.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu [...] grudnia 2021 r. wnioskodawca zwrócił się do Spółki

o udostępnienie informacji publicznej w następującej kwestii:

1. Czy Spółka domagała się od Krajowego Biura Wyborczego, Ministra Aktywów Państwowych, bądź innych organów centralnych, odpowiedzialnych za organizację wyborów, jakichkolwiek zwrotów i odszkodowań, w związku z nieodbytymi wyborami prezydenckimi w maju 2020 r.?

2. Jeśli tak, wnioskodawca wnosi o udostępnienie wszelkich pism (wniosków, żądań, wezwań do zapłaty, itd.), które Spółka wysłała do takich podmiotów,

a zawierających ww. roszczenia.

W dniu [...] stycznia 2021 r. Spółka poinformowała, że przedłuża termin rozpoznania wniosku do dnia [...] lutego 2021 r. wskazując, że potrzeba taka wynika

z konieczności szczegółowej weryfikacji wniosku, zebrania i analizy potrzebnych danych oraz dokonania oceny zasad i trybu rozpoznania wniosku.

W dniu [...] lutego 2021 r. Wnioskodawcy udostępniono informację publiczną

w zakresie pytania nr 1 Wnioskodawca został poinformowany, że w zakresie odpowiedzi na pytanie dotyczące występowania przez PWPW o "zwroty

i odszkodowania" w dniu [...] października 2020 r. Spółka złożyła wniosek w Krajowym Biurze Wyborczym o przyznanie rekompensaty. Szczegółowe informacje w niniejszej sprawie dostępne są na stronie Krajowego Biura Wyborczego – adres

[...]

W zakresie pytania nr 2 Spółka poinformowała, że po weryfikacji wniosku

i analizie żądanych danych i informacji stwierdzono istnienie przesłanki przemawiającej za odmową udostępnienia informacji publicznej, skutkującej koniecznością wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

[...] nie negowała, że informacje, których w pytaniu drugim domaga się skarżący stanowią informację publiczną, jednak Spółka w uzasadnieniu swojego stanowiska powołała się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym

o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Przepis ten zdaniem Spółki statuuje zatem obowiązek (wobec Organu rozpoznającego wniosek

o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim podstawy ograniczenia. Innymi słowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p..

W dalszej części uzasadnienia Spółka powołała się na art. 11 ust 2 z.n.k.

(w brzmieniu obowiązującym od 4 września 2018 r.) wskazując, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Następnie powołano się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych,

w których wyjaśniono rozumienie pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Podkreślono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 z.n.k. Z analizy treści tego przepisu wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich

w poufności.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazano, że [...] jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1182) i znalazła się w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa - tj. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. (Dz.U. 2017, poz. 95), wydanym na podstawie art. 31 ust. 2 ww. ustawy.

PWPW jest kojarzona głównie jako producent banknotów przeznaczonych na rynek krajowy. Ale to jedynie niewielki fragment prowadzonej przez Spółkę działalności. Banknoty drukowane są w [...] S.A. na papierze zabezpieczonym, wytwarzanym we własnej papierni. Doskonała technologia, wysokiej klasy specjaliści oraz nowoczesny park maszynowy pozwalają umieścić [...] w gronie znanych

i cenionych drukarni funkcjonujących na rynku dokumentów wysoko zabezpieczonych. Potwierdzeniem spełniania przez Spółkę najwyższych standardów jakości i bezpieczeństwa produkcji jest obecność [...] S.A. na liście podmiotów akredytowanych do produkcji banknotów euro.

[...] jest dostawcą całościowych systemów do zarządzania cyklem życia dokumentów publicznych - od produkcji fizycznego dokumentu, poprzez zbieranie -

w przypadku niektórych dokumentów publicznych - danych osobowych, przetwarzanie ich, personalizację i odsyłanie gotowych dokumentów do obywateli.

Podkreślono, iż w [...] od dawna funkcjonuje Wykaz kwalifikujący poszczególne informacje jako Tajemnica Przedsiębiorstwa [...]S.A. Aktualnie Wykaz ten stanowi Załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 1/19 Prezesa Zarządu z dnia 3 stycznia 2019 r., stanowiący załącznik do Zarządzenia nr 35/17 Prezesa Zarządu [...] S.A z dnia [...] września 2017 r. w sprawie wprowadzenia Zasad ochrony informacji w [...] S.A.

W Wykazie tym wśród informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] S.A. zostały wskazane w kategorii "Sprzedaż" - ceny transakcyjne, poufne cenniki, dokumenty dotyczące negocjacji, listy klientów, podpisane umowy oraz złożone oferty; w kategorii "Dostawcy, podwykonawcy, pracownicy" - jako [...] wskazano informacje o dostawcach i stosowanych cenach, w kategorii "Informacje finansowe" jako [...] wskazano-wewnętrzne dokumenty finansowe, Informacje koszt-cena, a w kategorii Informacje organizacyjno-prawne - wskazano Umowy.

Zgodnie ze wskazanymi powyżej Zasadami ochrony informacji w [...] S.A. przetwarzanie informacji w [...] S.A., w szczególności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa przez pracowników Spółki może nastąpić wyłącznie po:

1) odbyciu szkolenia z zakresu ochrony informacji w [...] S.A.;

2) podpisaniu oświadczenia o zachowaniu poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A.;

3) zapoznaniu się z Wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A.

Pracownicy zobowiązani są do zachowania poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A. w okresie trwania stosunku pracy lub innego stosunku prawnego oraz w okresie 3 lat po jego ustaniu chyba, że umowa stanowi inaczej albo wcześniej ustał stan tajemnicy (została zniesiona klauzula). Nieprzestrzeganie powyższego może skutkować pociągnięciem do odpowiedzialności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Podstawą do klasyfikowania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] jest decyzja osoby tworzącej informację w oparciu o własne kompetencje. Pomocą w określaniu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...], jest Wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa [...] można uznać również inne informacje niż określone w Wykazie. Podstawą do klasyfikowania informacji jest kryterium szkody.

W związku z powyższym, nie jest możliwe udostępnienie wnioskodawcy korespondencji, w szczególności wniosku o rekompensatę, wymienianej między Spółką a jej kontrahentami w trakcie negocjacji. Korespondencja tego rodzaju nie jest powszechnie dostępna w obrębie Spółki; pracownikom [...] jest ona przekazywana zgodnie z zasadą "wiedzy koniecznej."

Przekazanie wnioskodawcy oczekiwanej przez niego dokumentacji spowodowałoby także ujawnienie uzgodnień i rozliczeń dokonanych pomiędzy Spółką, a jej podwykonawcą, a one także objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Ujawnienie tych informacji nie tylko podważyłoby zaufanie, jakim Spółkę [...] obdarzają kontrahenci, ale utrudniłoby również prowadzenie negocjacji w przyszłości, gdyż potencjalni dostawcy, poddostawcy, ale także odbiorcy usług oferowanych przez [...] dysponowaliby wiedzą na temat kosztów, jakie gotowa jest ponosić Spółka dla realizacji zamierzonych przez nią celów, ale także jakie zyski osiąga dzięki udziałowi w poszczególnych projektach.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Stowarzyszenia [...] [...] [...]. Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja RP")

w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dokonanie w sprawie ograniczenia tego prawa, podczas gdy dokonane w sprawie ograniczenie nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r.

o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej jako: "z.n.k.") wskutek niewłaściwego zastosowania tego przepisu poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż ujawnienie tych informacji nie wpłynie negatywnie na sytuację przedsiębiorcy, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy dostępu do informacji publicznej.

3. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tymi przepisami oraz zasadą zaufania do obywateli, w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów podjętej decyzji.

W uzasadnieniu skargi rozwinęło poszczególne jej zarzuty. Do skargi załączono odpowiedź Krajowego Biura Wyborczego zawierająca wniosek [...]

o wypłatę rekompensaty za druk elementów pakietów wyborczych.

W odpowiedzi na skargę [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych

w przepisach tej ustawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 i 2 u.d.i.p.). Ustawa ta jest zarazem rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Następnie należy zauważyć, że rozpoznając skargę na podstawie przepisów

o dostępie do informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności musi rozważyć, czy zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe pozwalające na stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p..

Wymienione wyżej przepisy wskazują na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, który nie jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania - ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa. Zaznaczyć należy także, że katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Polska Wytwórnia [....] [...] S.A., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4. Zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513). Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje, które stanowiły przedmiot żądania skarżącego w pkt 2 wniosku stanowią informację publiczną, podlegającą zasadnie ochronie przed udostępnieniem na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p..

Przechodząc do rozważań dotyczących art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazać należy, że termin "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się ustawodawca nie został zdefiniowany w ustawie dlatego też w ocenie Sądu należy się posłużyć pojęciem pokrewnym "tajemnica przedsiębiorstwa".

Terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się

w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1010) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub

w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich

w poufności.

Dla uruchomienia ochrony wskazanej w cytowanym przepisie konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki - WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14). Powołany przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany

w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją

o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13) a na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny – rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych – oraz kolejny element równie istotny – aspekt materialny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 wyjaśnił, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna

jak i materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją

o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim bowiem spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy

z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (zob. Lex nr 1456979).

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy

i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także w odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców – zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego "przepis art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze"

(por. wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. sygn. akt I CKN 1159/00, LEX nr 49482).

W aspekcie materialnym, z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa

o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016,

s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Tymczasem [...] Wytwórnia [...] [...] S.A. bez jakiejkolwiek analizy i konkretnego odniesienia się do treści czy charakteru żądanych informacji przyjęła, że informacje będące przedmiotem wniosku skarżącego jako mające walor tajemnicy przedsiębiorstwa zostały skutecznie zastrzeżone. [...] Wytwórnia [...] [...] S.A. wskazała jedynie, że [...] jest jednoosobową spółka Skarbu Państwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Podkreślono, że w [...] S.A. od dawna funkcjonuje Wykaz kwalifikujący poszczególne informacje jako Tajemnica Przedsiębiorstwa [...] S.A. Aktualnie Wykaz ten stanowi Załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 1/19 Prezesa Zarządu z dnia 3 stycznia 2019 r., stanowiący załącznik do Zarządzenia nr 35/17 Prezesa Zarządu [...] S.A z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia Zasad ochrony informacji w [...] S.A. W Wykazie tym wśród informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] S.A. zostały wskazane w kategorii "Sprzedaż" – ceny transakcyjne, poufne cenniki, dokumenty dotyczące negocjacji, listy klientów, podpisane umowy oraz złożone oferty; w kategorii "Dostawcy, podwykonawcy, pracownicy" – jako tajemnicę przedsiębiorstwa wskazano informacje o dostawcach

i stosowanych cenach, w kategorii "Informacje finansowe" jako tajemnicę wskazano-wewnętrzne dokumenty finansowe, informacje koszt-cena, a w kategorii "Informacje organizacyjno-prawne" – wskazano umowy.

Reasumując [...] S.A. wskazała, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskodawcy korespondencji, w szczególności wniosku o rekompensatę, wymienianej między Spółką a jej kontrahentami w trakcie negocjacji. Korespondencja tego rodzaju nie jest powszechnie dostępna w obrębie Spółki; pracownikom [...] jest ona przekazywana zgodnie z zasadą "wiedzy koniecznej". Przekazanie wnioskodawcy oczekiwanej przez niego dokumentacji spowodowałoby także ujawnienie uzgodnień i rozliczeń dokonanych pomiędzy Spółką, a jej podwykonawcą, a one także objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Ujawnienie tych informacji nie tylko podważyłoby zaufanie, jakim Spółkę obdarzają kontrahenci, ale utrudniłoby również prowadzenie negocjacji w przyszłości, gdyż potencjalni dostawcy, poddostawcy, ale także odbiorcy usług oferowanych przez [...] S.A. dysponowaliby wiedzą na temat kosztów, jakie gotowa jest ponosić Spółka dla realizacji zamierzonych przez nią celów, ale także jakie zyski osiąga dzięki udziałowi w poszczególnych projektach.

Tego typu wyjaśnienia są w ocenie Sądu daleko niewystarczające, nie wskazano bowiem jaką to szczególną wartość gospodarczą posiada przedmiotowy wniosek o rekompensatę, dlaczego jego ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę, nie wyjaśniono kiedy w stosunku do tego dokumentu podjęto działania mające na celu zachowanie go w poufności, nie wiadomo, czy na pracowników nałożono obowiązek zachowania w tajemnicy powyższego dokumentu, a jeżeli tak to kiedy to uczyniono. Uzasadnienie decyzji winno w ocenie Sądu zawierać konkretne odesłanie do konkretnych dokumentów, a także analizę, czy wniosek

o rekompensatę stanowi informację publiczną, a jeżeli tak to które jego części,

w kontekście wspomnianego na wstępie wykazu stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i dlaczego. Wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Reasumując z uzasadnienia decyzji zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się [...] S.A. stosując w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p..

W zaskarżonej decyzji naruszono więc przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Spółka uwzględni ocenę prawną Sądu, zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak

w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..