Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) SWSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Wójta Gminy Liszki – Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Liszkach w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2021 r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. M. wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Wójta Gminy L. – Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2021 r.. Skarżąca wniosła o wznowienie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko niepełnosprawne od daty złożenia wyjaśnień. W piśmie z dnia 16 lutego 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, sprecyzowała stanowisko i wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy L. – Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. polegającej na wstrzymaniu, od lutego 2021 r., wypłaty skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego skarżącej decyzją Wójta Gminy L. z dnia 4 listopada 2019 r., znak: [...].

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca wskazała, że decyzją Wójta Gminy L. z dnia 4 listopada 2019 r., znak: [...], skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem E. K., który posiada orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas określony do dnia 16 stycznia 2022 r. W ramach uzasadnienia przedmiotowej decyzji wskazano, iż skarżąca spełnia wszelkie przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, którego niepełnosprawność datuje się od urodzenia, jak również, iż skarżąca, w związku z opieką nad synem zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dnia 7 stycznia 2021 r. Wójt Gminy L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w związku z jego waloryzacją. Podczas weryfikacji okoliczności koniecznych do przeprowadzenia waloryzacji świadczenia, organ w systemie EMPATIA ustalił, że skarżąca została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego, jako osoba świadcząca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę świadczenia usług u płatnika "S." od dnia 8 października 2020 r. do nadal. W związku z pobraniem przez skarżącą świadczenia przy jednoczesnym podwójnym zgłoszeniu skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego – zarówno przez pracodawcę, jak i Wójta Gminy L. – organ wszczął postępowanie wyjaśniające, które – zdaniem organu – aż do dnia 30 listopada 2021 r. nie pozwoliło usunąć wątpliwości w zakresie rzekomego zatrudnienia skarżącej u pracodawcy "S.". Jak wynika bowiem z treści pisma organu z dnia 5 stycznia 2022 r., dopiero dnia 30 listopada 2021 r. została wznowiona wypłata skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż organ uznał, że dopiero wyjaśnienia udzielone przez skarżącą w dniu 22 listopada 2021 r. pozwoliły usunąć wątpliwości w zakresie zatrudnienia skarżącej. Jak wynika tymczasem z treści art. 28 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku udzielenia wyjaśnień wypłaca się świadczenia rodzinne od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia.

Dalej skarżąca przytoczyła art. 17 ust. 1 i art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazała, że wszczęcie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia świadczenia pracy przez skarżącą było zasadne, bowiem informacja uzyskana przez organ z systemu EMPATIA, z której wynikało świadczenie przez skarżącą pracy, mogła mieć wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można jednak podzielić stanowiska organu, iż skarżąca udzieliła wyjaśnień w zakresie powyższej okoliczności dopiero w dniu 22 listopada 2021 r., co umożliwiło wznowienie wypłaty świadczenia dopiero od miesiąca listopada 2021 r. Skarżąca została bowiem – po raz pierwszy – wezwana do złożenia wyjaśnień w dniu 21 stycznia 2021 r., po czym niezwłocznie stawiła się osobiście w siedzibie organu i złożyła obszerne wyjaśnienia, z których wynikało, że nie pobrała żadnego wynagrodzenia z tytułu zawartej umowy zlecenia, jak również, że nie świadczy jakiejkolwiek pracy, bowiem opiekuje się dziećmi. Jednocześnie, dnia 21 stycznia 2021 r. organ zwrócił się o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z rzekomym zatrudnieniem skarżącej. Przedmiotowy wywiad został skutecznie przeprowadzony w dniu 26 stycznia 2021 r., a z jego przebiegu sporządzono protokół, w treści którego skarżąca oświadczyła, że faktycznie podpisała umowę zlecenia, jednak nigdy nie była ona wykonywana, jak również nie zostało wypłacone skarżącej, z tytułu jej zawarcia, jakiekolwiek wynagrodzenie. Jednocześnie skarżąca wyraźnie oświadczyła, że nie pracuje, bowiem opiekuje się dziećmi. Następnie, wobec braku wznowienia wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przez organ, skarżąca złożyła do Wójta Gminy L. pismo z dnia 24 sierpnia 2021 r., w którym ponownie wskazała, że nigdy nie otrzymała wynagrodzenia i nigdy nie świadczyła pracy, a jedynie podpisała umowę zlecenia będąc nieświadomą konsekwencji tej czynności.

Zdaniem skarżącej, mając na uwadze powyższe okoliczności, nie sposób podzielić argumentacji organu co do zasadności wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego aż do 30 listopada 2021 r., skoro przesłanki wstrzymania wypłaty świadczenia, z art. 28 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nigdy się nie zaktualizowały, lub przestały być aktualne znacznie wcześniej niż w listopadzie 2021 r. W pierwszej kolejności wskazać trzeba bowiem, że już w dniu 26 stycznia 2021 r., tj. na 5 dni po wszczęciu przez organ postępowania wyjaśniającego skarżąca została poddana rodzinnemu wywiadowi środowiskowemu, podczas którego udzieliła wyjaśnień w zakresie braku swojego zatrudnienia. Jednocześnie skarżąca, niezwłocznie po wezwaniu jej przez organ do złożenia wyjaśnień, udzieliła ich osobiście w siedzibie organu, wskazując, iż nie świadczyła pracy, jak również nie otrzymała z jej tytułu wynagrodzenia. Art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek umożliwiających wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez wskazanie, iż świadczenie to może zostać wstrzymane gdy uprawniony uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (aktywne uniemożliwienie), lub odmawia albo nie udziela wyjaśnień w wyznaczonym terminie (bezczynność uprawnionego). Nie sposób interpretować powyższego przepisu w sposób, w który czyni to organ, tj. przyjąć, iż możliwe jest wstrzymanie wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy uprawniony odbył rodzinny wywiad środowiskowy (nie uniemożliwił jego przeprowadzenia), podczas którego udzielił wyjaśnień, jak również wówczas, gdy uprawniony udzielił wyjaśnień na wezwanie organu. Za niedopuszczalne uznać trzeba wykładanie omawianego przepisu w ten sposób, że – pomimo jego literalnej treści – umożliwia on wstrzymanie wypłaty świadczenia również wówczas, gdy rodzinny wywiad środowiskowy został przeprowadzony i uprawniony udzielił wyjaśnień, które jednak – w subiektywnej ocenie organu – są niewystarczające. Omawiany przepis sankcjonuje brak współpracy uprawnionego z organem, nie zaś brak faktycznej możliwości wykazania, przez uprawnionego, okoliczności, co do których organ żąda wyjaśnień. Skarżąca wykonała wszelkie wezwania organu, a w sytuacji, gdy wyjaśnienia skarżącej zostały przez organ uznane za niewystarczające, organ winien wezwać skarżącą do przedłożenia konkretnych dokumentów (czego nie uczynił), lub wystąpić samodzielnie do stosownych instytucji i organów celem wyjaśnienia wątpliwości, do czego obligował organ art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że dnia 30 listopada 2021 r. została wznowiona wyplata świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ M. K. stawiła się w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej i w rozmowie z kierownikiem udzieliła ostatecznych wyjaśnień. Ponadto dołączone dokumenty z Urzędu Skarbowego uznano za na tyle wiążące i niepodważalne, iż dla dobra strony, bez możliwości ustalenia stanowiska pracodawcy, podjęto decyzję o wznowieniu wypłaty świadczenia od listopada b.r. zwłaszcza, że strona złożyła korektę PIT-37, gdzie wykazała dochód 0. W spawie pozostałych świadczeń przyjęto dochód wskazany przez Urząd Skarbowy i również wydano decyzje na korzyść strony. W dobie pandemii i tym samym ograniczonej kadry w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej świadczenia nie zostały jeszcze wypłacone. Nie została wydana również jeszcze decyzja o nienależnie pobranych świadczeniach za okres X-XII 2020 r., który należy uznać za okres aktywności zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, zaskarżona czynność w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego ma znamiona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta jest zatem objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem skargi. Skarżąca wprawdzie nie wykazała zachowania określnego w art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a. terminu do wniesienia skargi, niemniej jednak Sąd, zważywszy na okoliczności sprawy, rozpoznał skargę na zasadzie art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a.

Determinantą prawną zaskarżonej czynności są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy wypłata świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, 4e lub 4f, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień. Wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

"Z jasnego brzmienia zacytowanego wyżej przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że tylko uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bądź nieudzielenie w jego trakcie stosownych wyjaśnień umożliwia zastosowanie przytoczonego wyżej przepisu. Wobec tego, do wstrzymania wypłaty świadczenia może dojść wyłącznie wówczas, gdy osoba otrzymująca takie świadczenie nie wywiąże się z obowiązku złożenia wyjaśnień w trakcie wywiadu lub uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w ogóle. Wskazać w związku z tym należy, że każda z powyżej opisanych sytuacji stanowi niezależną, samodzielną przesłankę do wdrożenia omawianej instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia. Niewątpliwie dla niewadliwego zastosowania omawianej instytucji organ musi bezsprzecznie wykazać na podstawie konkretnych ustaleń stanu faktycznego, że została spełniona któraś z wymienionych wyżej przesłanek" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2021 r., III SA/Gd 462/21, CBOSA).

W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby w dniu 1 lutego 2021 r. opisane w powołanych przepisach przesłanki wstrzymania świadczenia pielęgnacyjnego zaistniały, przeciwnie, można skonstatować ich brak. W aktach sprawy znajduje się w szczególności protokół wywiadu środowiskowego z dnia 26 stycznia 2021 r., który zawiera stosowne oświadczenie skarżącej (k.11-18). Skarżąca oświadczyła, że faktycznie podpisała umowę zlecenia, jednak nigdy nie była ona wykonywana, jak również nie zostało wypłacone skarżącej z tytułu jej zawarcia jakiekolwiek wynagrodzenie; skarżąca oświadczyła też, że nie pracuje, bowiem opiekuje się dziećmi. W tej sytuacji nie można uznać, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, ani też nie można uznać, że skarżąca nie udzieliła podczas wywiadu wyjaśnień. Organ miał oczywiście prawo dokonać oceny prawnej twierdzeń skarżącej (ocenić jakie skutki ma stan rzeczy polegający na podpisaniu umowy zlecenia i jej niewykonywaniu) i miał też prawo zweryfikować prawdziwość twierdzeń skarżącej za pomocą wszelkich dostępnych dowodów – nie było natomiast, zdaniem Sądu, podstaw do wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.). Zaznaczyć należy, że powołane rozporządzenie "wciąż obowiązuje i ono reguluje kwestię wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. Sąd nie jest więc związany w tym zakresie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., SK 66/19" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2022 r., III SA/Kr 248/22, CBOSA, oraz sformułowaną tam obszerną argumentację).