Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Danuta Kania, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji [...] z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Telewizji [...] z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Telewizji Polskiej S. A. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "Telewizją Polską") z dnia [...] maja 2018 r. o numerze [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej: "Stowarzyszeniem") wystąpiło do Telewizji Polskiej o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie raportu z badań oglądalności TVP, o których Prezes K. powiedział w wywiadzie zamieszczonym na stronie internetowej dziennik.pl – powołując się na "badania podmiotu, który ma prawie pół miliona widzów w 180 tys. gospodarstw domowych" za rok 2016 i 2017.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Telewizja Polska odmówiła udostępnienia informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu wskazano, iż raporty z badań oglądalności, o których Prezes Zarządu TVP S.A. J. K. powiedział w cytowanym wywiadzie, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i podjęto wobec nich niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. W ocenie Telewizji Polskiej, udostępnienie takich informacji mogłoby zagrozić jej interesom, bowiem jest podmiotem funkcjonującym na rynku komercyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Telewizji Polskiej z dnia [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 16 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."), w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia, bez wskazania podstawy prawnej, a co za tym idzie uniemożliwienie przygotowanie prawidłowego odwołania.

Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, iż wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.n.k."), świadczy o wydaniu jej z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów prawa materialnej stanowiących podstawę wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Telewizja Polska wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację, iż żądana informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił przy tym, iż w zakresie dostarczania danych telemetrycznych – stanowiących w jego ocenie przedmiot wniosku Skarżącej – Telewizja Polska zawarła z innym kontrahentem stosowną umowę, której nadano klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z tą umową Telewizji Polskiej dostarczane są dane – o które wnosiło skarżące Stowarzyszenie – w formie dostępu do stosownej aplikacji, możliwej do wyświetlenia za pośrednictwem przeglądarki internetowej. Wskazano, iż upoważniony pracownik Telewizji Polskiej ma możliwość dostępu do tej aplikacji oraz odczytania danych na ekranie komputera. Natomiast "rozpowszechnienie stosownych informacji publicznie" byłoby możliwe wyłącznie pod warunkiem, że Telewizja Polska "zaimplementowałaby" odpowiedni Model, o którym jest mowa w treści umowy z kontrahentem. Pełnomocnik organu przyznał następnie, iż "Telewizja Polska nie zaimplementowała tego Modelu, co czyni całkowicie niemożliwym przekazanie żądanych informacji Skarżącej". Końcowo podniesiono również, iż nie jest możliwe proste wydrukowanie żądanych danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić jednocześnie należy, iż u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, przy czym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.).

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, iż żądane przez Stowarzyszenie informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Telewizja Polska była podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia.

Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ mógł odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Przypomnieć zatem należy, iż w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, iż tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W doktrynie wskazuje się, iż brak spełnienia choćby jednej ze wskazanych przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Omawiane pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie jednak od tego, czy chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, czy o tajemnicę przedsiębiorstwa, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga: po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego – wykazania, że zaistniały przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji odmownej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2347/15, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3260/14). W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Wykazanie przesłanki materialnej względem objętych osnową decyzji informacji, musi nastąpić w uzasadnieniu decyzji odmownej. Natomiast organ nie można przyjmować a priori, twierdząc, że istota materii przesądza, iż określone jedynie w sposób dalece generalny informacje mają taką wartość dla przedsiębiorcy. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny.

Reasumując podkreślić należy, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej – na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym wyżej standardom. Przede wszystkim Telewizja Polska nie wskazała w jej uzasadnieniu, co należy rozumieć przez tajemnicę przedsiębiorcy czy tajemnicę przedsiębiorstwa, nie odniosła się bowiem do definicji tych pojęć. Co jednak bardziej istotne, Telewizja Polska nie wykazała, że informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Organ nie wskazał także, by zbadał omówione przesłanki w odniesieniu do żądanych informacji, a następnie nie wykazał z jakich – zindywidualizowanych i obiektywnych względów – uznał, że podlegają one ochronie i nie mogą być udostępnione Stowarzyszeniu.

Podkreślić przy tym należy, iż nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje złożone w ofercie stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 3176/15). W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2143/13 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Podobnie w wyroku z tego samego dnia o sygn. akt I OSK 2112/13 stwierdził, iż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Z kolei w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1939/15 zauważył, iż nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej.

Podzielając w całej rozciągłości powyższe poglądy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, iż dla uznania czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy nie było wystarczające samo powołanie się przez Telewizję Polską na klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", jaką opatrzona została umowa zawarta z kontrahentem.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy. Telewizja Polska nie przeprowadziła postępowania dowodowego w tym zakresie, czym naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jakkolwiek omówione wady stanowiły samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, to Sąd dostrzega również inne uchybienia, jakich dopuściła się Telewizja Polska przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, Telewizja Polska nie wskazała w uzasadnieniu decyzji – w sposób jednoznaczny – jaka informacja publiczna była w istocie przedmiotem żądania Stowarzyszenia. Zauważyć należy, iż we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócono się o udostępnienie "raportu z badań oglądalności". Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, w odniesieniu do jakiej informacji organ dopatrzył się tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i w konsekwencji jakiej informacji publicznej odmawia udostępnienia. Dostrzec należy, iż w uzasadnieniu decyzji organ powołuje się na "raporty" – używając liczby mnogiej – konkretyzując następnie, iż są to raporty "z badań oglądalności", po czym wskazuje, iż raporty z badań oglądalności "stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa". W ocenie Sądu nie jest zatem jasne, czy tajemnicą przedsiębiorstwa objęte zostały "raporty", czy też "badania oglądalności" (np. sposób ich przeprowadzania, sposób ich przekazywania między stronami, wyniki badań, itp.), czego organ w żaden sposób nie wyjaśnił.

Wskazane wątpliwości narastają po lekturze odpowiedzi na skargę z dnia 5 lipca 2018 r., w której pełnomocnik Telewizji Polskiej wskazuje, iż przedmiotem wniosku Stowarzyszenia były "dane telemetryczne", po czym wyjaśnia, że odczytanie tych danych jest możliwe tylko poprzez korzystanie z aplikacji przez upoważnionych pracowników, przy czym wyłącznie pod warunkiem, że Telewizja Polska "zaimplementowałaby" odpowiedni Model, o którym jest mowa w treści umowy zawartej z kontrahentem. Pełnomocnik przyznaje następnie, iż "Telewizja Polska nie zaimplementowała tego Modelu, co czyni całkowicie niemożliwym przekazanie żądanych informacji Skarżącej". W ocenie Sądu rodzi się zatem pytanie: czy żądana przez Stowarzyszenie informacja w ogóle istnieje i czy mogła zostać udostępniona. Przypomnieć bowiem należy, iż w orzecznictwie podnosi się jednolicie, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może natomiast zmierzać do inicjowania działań organu, bowiem informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16).

Rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ będzie obowiązany w pierwszej kolejności ustalić – w sposób jasny i niebudzący wątpliwości – co było jego przedmiotem, a także, czy w dniu jego złożenia Telewizja Polska była w posiadaniu żądanych informacji, a tym samym czy możliwe jest ich udostępnienie w trybie określonym w u.d.i.p. W razie pozytywnego rezultatu, organ winien wówczas zbadać, czy objęte wnioskiem informacje są chronione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa). Dopiero w razie uznania, że spełnione zostały przesłanki formalne i materialne dla odmowy ich udostępnienia, Telewizja Polska wyda stosowną decyzję i wyczerpująco wyjaśni jej motywy w uzasadnieniu, uwzględniając dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 tej ustawy.