Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o nr [...] w której uznano, że utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje, tj. orzeczono prawomocny wyrok skazujący za przestępstwa umyślne w dziedzinach określonych w art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009.

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. M. (dalej "skarżący", "przedsiębiorca") została w dniu [...] października 2011 r. udzielona licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

W dniu [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, przeprowadzona została kontrola przedsiębiorcy M. M., która dotyczyła spełnienia wymogów ustawowych będących podstawą do wydania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

W jej toku, pełnomocnik skarżącego przedłożył pisemne oświadczenie, z którego wynika, iż zgodnie z treścią art. 7d ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, spełnia wymóg dobrej reputacji.

W celu potwierdzenia, czy przedmiotowe oświadczenie jest prawdziwe, w dniu [...] czerwca 2016 r. organ wystąpił do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o przedsiębiorcy M. M. W odpowiedzi wskazano, że wobec kontrolowanego przedsiębiorcy zostało wydane orzeczenie o sygn. akt [...]. Z odpisu ww. wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i wydanego w tej sprawie wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że przedsiębiorca został skazany za czyn udzielania środków odurzających i substancji psychotropowych z art. 59 ust. 1 ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Wobec powyższego w dniu [...] sierpnia 2016 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej spełnienia wymogu dobrej reputacji przez przedsiębiorcę M. M. z siedzibą w [...] ul. [...], posiadającego licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzieloną dnia [...] października 2011 r.

W dniu [...] września 2016 r. decyzją nr [...] Prezydent Miasta [...] uznał, iż utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje, tj. orzeczono prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne w dziedzinach określonych w art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009.

Od niniejszej decyzji, w dniu [...] września 2016 r., M. M. złożył odwołanie do SKO w [...]. W odwołaniu wskazał, iż prawomocne skazanie nastąpiło przed wejściem w życie przepisu, o którym mowa, w związku z tym interpretacja tego przepisu wskazana w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. wydanej w sprawie nr [...], to klasyczny przypadek działania wstecz. Następnie, dnia [...] października 2016 r., do organu wpłynęło pismo przedsiębiorcy ("sprostowanie"), w którym przeprosił za pomyłkę i wyjaśnił, iż nie miał świadomości o zmianie przepisów w kwestii oświadczenia złożonego podczas kontroli, dotyczącego niekaralności.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. SKO w [...] uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] ponownie uznał, że utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję na nałożone sankcje, tj. prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne w dziedzinach określonych w art 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta [...] podkreślił, że podstawę decyzji o uznaniu, że utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje, tj. prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo, stanowi art. 7d ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, a także przytoczył treść art. 7d ust. 3 pkt 2 oraz art. 7d ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Z danych przekazanych z Krajowego Rejestru Karnego, jak też z wydanych w stosunku do przedsiębiorcy wyroków sądów wynika, że M. M. został skazany za przestępstwo określone w art. 6 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE.

Ww. przepisy stanowią podstawę do uznania, że utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje.

Następnie organ uwzględniając wskazówki i uwagi SKO w [...], dokonał analizy art. 7d ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w odniesieniu do przedsiębiorcy i wskazał, że nie sposób zastosować pkt 1, 2, 3 tegoż artykułu, w odniesieniu do naruszenia jakiego dopuścił się M. M. (wyrok skazujący za handel narkotykami).

Ww. przepisy znajdują bowiem zastosowanie w przypadku stwierdzenia innych naruszeń, np. związanych z dyscypliną pracy oraz obowiązków lub warunków przewozu drogowego, nie sposób mówić też o interesie społecznym w kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Cofnięcie licencji nie spowodowałoby również w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie. Również w poważny sposób nie utrudniłoby zaspokajania potrzeb w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Konkludując organ uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 7d ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e ustawy o transporcie drogowym.

W odwołaniu od tej decyzji M. M. zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuzasadnione ustalenie, iż doszło do utraty dobrej reputacji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7d ustawy o transporcie drogowym, wskutek błędnej interpretacji polegającej na uznaniu, że ma on zastosowanie do niniejszego postępowania w sytuacji, gdyż wyrok skazujący wobec odwołującego się uprawomocnił się w dniu [...] listopada 2012 r., a przepis wszedł w życie w dniu 15 sierpnia 2013 r.

Interpretacja dokonana przez organ stanowi też klasyczny przypadek działania prawa wstecz, co jest zabronione w Konstytucji RP.

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja SKO w [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu argumentów SKO wskazało, że organ I instancji, mając na uwadze treść przepisu, był zobligowany do wszczęcia postępowania w sprawie. Okoliczność, że przepis ustawy o transporcie drogowym wszedł w życie po uprawomocnieniu się wyroku skazującego M. M. nie miała wpływu na przebieg postępowania. Podkreślił, że normy prawa administracyjnego podlegają stosowaniu od momentu wejścia ich w życie, chyba że przepis szczególny, intertemporalny stanowi inaczej. Jako iż wskazana ustawa nie zawiera regulacji wskazujących, że ma ona w analizowanym zakresie odnosić się wyłącznie do wyroków zapadłych w przyszłości, argumentacja skarżącego w tym zakresie nie zasługiwała w ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie. Kolegium dokonało również analizy art. 7d ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w odniesieniu do M. M. i podzieliło w tym zakresie ustalenia organu I instancji.

Powyższa decyzja SKO w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., została zaskarżona przez M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżący wniósł o zmianę decyzji poprzez uznanie, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuzasadnione ustalenie, iż doszło do utraty dobrej reputacji oraz naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 7d ustawy o transporcie drogowym, który wszedł w życie w dniu 15 sierpnia 2013 r. wskutek błędnej interpretacji polegający na uznaniu, że ma on zastosowanie do niniejszego postępowania w sytuacji, gdy wydany wobec niego wyrok skazujący uprawomocnił się w dniu [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego przedstawił argumentację przemawiającą za uznaniem, iż dobra reputacja jest nienaruszona, a także wyjaśnił, że w jego ocenie wyliczenia wskazane w art. 7d ust 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym nie są enumeratywne, zaś przykładowe. Podniósł również, że przepis ten wszedł w życie po skazaniu wyrokiem karnym, tak więc nie mógł wywrzeć negatywnego wpływu na sposób prowadzenia działalności transportowej przez skarżącego. Skarżący zwrócił uwagę na brak możliwości sankcjonowania działania prawa wstecz, a także wskazał, że Prokuratura umorzyła postępowanie karne wobec niego o składanie fałszywego oświadczenia.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie jej w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwana dalej "p.p.s.a.".

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przybliżyć należy przepisy, które znajdują zastosowanie do oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

I tak, decydujące znaczenie w ww. zakresie mają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. (WE) ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE.

Artykuł 3 ww. rozporządzenia (WE) określa warunki wykonywania zawodu przewoźnika drogowego stanowiąc, w ust. 1, że przedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą spełniać następujące wymogi: a) posiadać rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich; b) cieszyć się dobrą reputacją; c) posiadać odpowiednią zdolność finansową; oraz d) posiadać wymagane kompetencje zawodowe.

W ust. 2 postanowiono zaś, ze państwa członkowskie mogą nałożyć dodatkowe proporcjonalne i niedyskryminujące wymogi, które przedsiębiorcy muszą spełniać, aby wykonywać zawód przewoźnika drogowego.

Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, z zastrzeżeniem ust. 2 niniejszego artykułu, państwa członkowskie określają warunki, które przedsiębiorca i zarządzający transportem ma spełniać, aby zapewnić zgodność z wymogiem dobrej reputacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1. Przy określaniu, czy przedsiębiorca spełnił ten wymóg, państwa członkowskie uwzględniają postępowanie przedsiębiorcy, jego zarządzających transportem oraz innych odpowiednich osób określonych przez dane państwo członkowskie. Każde odniesienie do wyroków skazujących, sankcji lub naruszeń obejmuje wyroki skazujące, sankcje lub naruszenia samego przedsiębiorcy, jego zarządzających transportem oraz innych odpowiednich osób określonych przez dane państwo członkowskie.

Warunki, o których mowa w akapicie pierwszym, obejmują przynajmniej następujące wymogi,

a) dobrej reputacji zarządzającego transportem lub przedsiębiorcy transportowego nie podważają żadne poważne zarzuty, takie jak wyroki skazujące lub sankcje za popełnienie poważnego naruszenia obowiązujących przepisów krajowych w następujących dziedzinach: prawo handlowe; prawo upadłościowe; płace i warunki zatrudnienia w zawodzie; prawo o ruchu drogowym; odpowiedzialność zawodowa; handel ludźmi lub narkotykami; oraz

b) zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy nie zostali, w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazani za poważne przestępstwo ani nie nałożono na nich sankcji za poważne naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących w szczególności: czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowców, czasu pracy oraz instalacji i używania urządzeń kontrolnych; maksymalnej masy i wymiarów pojazdów użytkowych w ruchu międzynarodowym; kwalifikacji wstępnej i ustawicznego kształcenia kierowców; badań technicznych w celu dopuszczenia pojazdów użytkowych do ruchu, w tym obowiązkowych badań technicznych pojazdów silnikowych; dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy lub, w odpowiednim przypadku, dostępu do rynku przewozu drogowego osób; bezpieczeństwa w drogowym przewozie towarów niebezpiecznych; instalacji i używania ograniczników prędkości w niektórych rodzajach pojazdów; praw jazdy; dostępu do zawodu; transportu zwierząt.

Na podstawie zaś art. 7d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym, wymóg dobrej reputacji, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, nie jest lub przestał być spełniony, jeżeli wobec przedsiębiorcy, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c orzeczono prawomocny wyrok skazujący za przestępstwa umyślne w dziedzinach określonych w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, między innymi w dziedzinie dotyczącej handlu ludźmi lub narkotykami.

Z kolei stosownie do treści art. 7d ust 2 ww. ustawy organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, po stwierdzeniu, że na przedsiębiorcę, zarządzającego transportem lub osobę fizyczną, o której mowa w art. 7c, nałożono sankcje, o których mowa w ust. 1 pkt 1, niezwłocznie wszczyna postępowania administracyjne określone w art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 7d ust 3 ww. ustawy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wydaje decyzję o uznaniu, że: 1) dobra reputacja pozostaje nienaruszona, albo 2) utrata dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję za nałożone sankcje, o których mowa w ust. 1 pkt 1.

W okolicznościach faktycznych sprawy organy ustaliły, iż M. M. jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie krajowego transportu rzeczy na podstawie licencji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Ustaliły także, że przedsiębiorca ten został skazany wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...], za czyn polegający na udzielaniu środków odurzających i substancji psychotropowych z art. 59 ust. 1 ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Ww. wyrok został następnie zmieniony - co do kary - przez Sąd Apelacyjny w [...] w orzeczeniu z dnia [...] listopada 2012 r., [...].

W takich okolicznościach prawnych i faktycznych istotą rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w świetle obowiązującego prawa - w kontekście art. 7d ust 1 pkt 1 lit. a), ust. 2 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 - zasadne jest twierdzenie organów administracji publicznej, iż ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na wydanie w stosunku do skarżącego decyzji orzekającej o utracie dobrej reputacji z uwagi na fakt prawomocnego skazania go za ww. przestępstwo związane z handlem narkotykami.

Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszej kolejności należy zauważyć, że niewątpliwie - tak jak podnosi to także skarżący - regulacje zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 powinny być stosowane w każdym państwie członkowskim od dnia 4 grudnia 2011 r.

Według artykułu 30 tego aktu rozporządzenie to wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i stosuje się je od dnia 4 grudnia 2011 r.

Należy przy tym zauważyć, że nowelizacja ustawy o transporcie drogowym w istotnym dla sprawy zakresie została dokonana ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U. 2013, poz. 567), czyli już po skazaniu skarżącego w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjny w [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Te kwestie czasowe, na które zwraca uwagę skarżący, są jednak w tej sprawie bez znaczenia. O takiej ocenie ww. okoliczności zdecydował charakter przepisów, które stosuje się w sprawie skarżącego. Otóż, rozporządzenie nr 1071/2009 jest aktem prawnym Parlamentu Europejskiego i Rady (WE), stosowanym w sposób bezpośredni we wszystkich państwach członkowskich od dnia 4 grudnia 2011 r. i nie wymagało ono ani transpozycji do systemu prawa wewnętrznego państw członkowskich, ani też ogłoszenia według reguł tego prawa. Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia unijnego oznacza, że jego wejście w życie oraz stosowanie na korzyść lub przeciwko podmiotom, do których się ono odnosi, jest niezależne od przyjęcia jakiegokolwiek środka recypującego jego treść do prawa krajowego. Artykuł 6 rozporządzenia nr 1071/2009 pt. "Warunki związane z wymogiem dobrej reputacji" zawiera zaś - możliwą do bezpośredniego zastosowania - regulację prawną w omawianym zakresie.

Sąd orzekający, będący sądem unijnym, ma natomiast obowiązek dokonać wykładni przepisów prawa krajowego z uwzględnieniem obowiązującego w sposób bezpośredni rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.

Biorąc pod uwagę powyższy stan prawny Sąd uznał, że organ I instancji był zobligowany do wszczęcia postępowania w sprawie. Jak już wskazano, okoliczność, że przepis ustawy o transporcie drogowym wszedł w życie po uprawomocnieniu się wyroku skazującego M. M. nie miała wpływu na przebieg tego postępowania. Z uwagi na rodzaj przestępstwa, którego dopuścił się przedsiębiorca, prowadzący firmę transportową na podstawie posiadanej licencji, stwierdzić należało, że utracił on dobrą reputację, a organ wskazał i uzasadnił powody uznania, dlaczego jest to proporcjonalna reakcja za nałożone na przedsiebiorcę sankcje.

W ocenie Sądu postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z zachowaniem zasad przewidzianych w k.p.a. W działaniu organów administracji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Zdaniem Sądu, wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zdaniem Sądu, nie została naruszona zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a., nie można też organowi odmówić respektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Z kolei uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, WSA w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.