I OSK 1622/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-13	
Data wpływu	2016-06-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Bogucka
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 847/15	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 115 poz 741; art. 4 pkt 9bl i art. 11 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 847/15 w sprawie ze skarg [...] spółka z o.o. z siedzibą w Nowym Sączu, [...] Sp. k. w Krakowie oraz [...] Sp. k. we Wrocławiu na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz [...] Sp. k. w Krakowie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz [...] Sp. k. we Wrocławiu kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa dnia [...] kwietnia 2009 r. wydał Zarządzenie Nr [...] w sprawie zmiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa położonych na terenie miasta Krakowa.

Skargę na to Zarządzenie wniosły: 1) [...] Spółka z o.o. w Nowym Sączu – użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb 50 j.e. Podgórze – w zakresie § 1 pkt 2 w części uzależniającej zmianę umowy użytkowania od uiszczenia opłaty w wysokości 25% wartości nieruchomości; 2) [...] Spółka Komandytowa – użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb 57 j.e. Podgórze, wezwana do zmiany umowy prawa użytkowania wieczystego – w zakresie § 1 pkt 2 w części jw., § 1 pkt 3 określającego, że opłata z § 1 pkt 2 jest niezależna od innych należności wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 pkt 4 regulującego kwestie niepobierania tej opłaty; 3) [...] Sp.k. we Wrocławiu – użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] obręb 17, j.e. Śródmieście, wezwana do zmiany umowy użytkowania wieczystego – w zakresie § 1 pkt 1 w części zobowiązującej do złożenia oświadczenia o pokryciu roszczeń osób trzecich oraz § 1 pkt 2 w części zobowiązującej do wniesienia opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po połączeniu skarg do wspólnego rozpoznania i wyrokowania, wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 847/15, po uznaniu dopuszczalności skarg – wszystkie poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wniesione na akt jakkolwiek nazwany zarządzeniem, jednak mający charakter generalny, dotyczący wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa na obszarze miasta Krakowa i umów z podmiotami niepodporządkowanymi Miastu ani służbowo, ani organizacyjnie – oddalił skargę [...] z uwagi na to, że choć w dacie wnoszenia skargi posiadało tytuł prawny do nieruchomości, to w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zbyło go na rzecz innego podmiotu, zatem utraciło interes prawny, zaś uwzględniając pozostałe skargi podmiotów, które wykazały interes prawny – stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] w całości.

Uzasadniając uchylenie całego zarządzenia Wojewódzki Sąd podkreślił, że nie jest związany granicami skargi i wyjaśnił: Prezydent Miasta Krakowa wskazał dwa przepisy mające stanowić podstawę prawną zarządzenia: art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Pierwszy z nich dotyczy jedynie ustrojowego znaczenia starosty będącego zarazem prezydentem miasta, drugi przyznaje staroście kompetencje do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania mieniem. Z żadnego z nich natomiast nie wynika kompetencja do generalnego regulowania, w formie zarządzenia, praw i obowiązków wieczystych użytkowników. W szczególności przepisy te nie stanowią podstawy ani do formułowania generalnej i abstrakcyjnej zgody na zmianę wszystkich umów wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa, ani też do określania obowiązków użytkowników wieczystych ubiegających się o taką zmianę. Dla oceny zaskarżonego aktu bez znaczenia pozostaje to, że jego zapisy nie ingerują bezpośrednio w treść stosunków wieczystego użytkowania, bowiem zmiana opisanych stosunków mogłaby nastąpić dopiero w drodze stosownej umowy (przy przyjęciu w ogóle dopuszczalności takiej zmiany w trybie umowy cywilnoprawnej). Czym innym jednak jest zmiana indywidualnej umowy, a czym innym jest uregulowanie – w drodze aktu generalnego i abstrakcyjnego – warunków przystąpienia do takiej umowy. Stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Krakowa, nie dysponując taką kompetencją, w akcie nazwanym zarządzeniem, zawarł regulację mającą charakter co do istoty generalny, abstrakcyjny, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadającą przepisowi prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie nieważności dotyczy całego zaskarżonego zarządzenia, bowiem ograniczenie orzeczenia tylko do wskazanych przez skarżących zapisów oznaczałoby pozostawienie w obrocie aktu o treści wypaczającej zupełnie założenia i motywy jego autora. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje starosty (ani nie daje uprawnień) do wyrażania w formie generalnej deklaracji o zgodzie na zmianę umów wieczystego użytkowania. Zarzuty wskazane w skargach, skierowane jedynie do wybranych elementów zarządzenia, są uzasadnione, ale w stosunku do całego zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Krakowa, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skarg, względnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 1 § 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę i w związku z tym błędne przyjęcie, że skarżone zarządzenie podjęte były w sprawie z zakresu administracji publicznej;

– art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcie jej wyrokiem,

2) naruszenie prawa materialnego:

– art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa jest aktem prawnym z zakresu administracji publicznej, a nie oświadczeniem z zakresu prawa cywilnego,

– art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnie i przyjęcie, iż przyznane staroście kompetencje do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania mieniem, nie dają podstaw do składania oświadczeń woli w formie zarządzeń w zakresie korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, tj. w tej konkretnej sprawie w zakresie zmiany umów użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa,

– nadto, gdyby Sąd odmówił powyżej wskazanym zarzutom uzasadnionych podstaw, naruszenie prawa materialnego art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący [...] Spółka Komandytowa w Krakowie oraz [...] Sp.k. we Wrocławiu wykazali interes prawny w zaskarżeniu Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Obie Spółki wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się po pierwsze do sfery dopuszczalności skarg w aspekcie charakteru aktu, który został zaskarżony, czy jest to akt z zakresu administracji publicznej, czego dotyczą zarzuty naruszenia art. 1 § 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6, art. 134, art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595), "ustawa o samorządzie", oraz w zakresie istnienia interesu prawnego po stronie skarżących Spółek – zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie, zaś po drugie do zakwestionowania kompetencji Prezydenta do wydania zarządzenia jako aktu cywilnego – oświadczenia woli w zakresie zarządzania nieruchomościami – zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera katalog spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Wśród nich w punktach 5 i 6 wymienione są akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej – pkt 5 oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Konieczna zatem była ocena czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie uznał, iż zaskarżony akt Prezydenta Miasta Krakowa mieścił się w ww. przepisach, a tym samym czy skargi na niego wniesione były dopuszczalne.

Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa położonych na terenie miasta Krakowa z całą pewnością nie można zakwalifikować jako czynności cywilnoprawnej – oświadczenia woli w sprawie zarządzania nieruchomościami. Dotyczy ono bowiem właśnie zarządzania nieruchomościami stanowiącymi własność publiczną – Skarbu Państwa, które to kwestie regulują przepisy prawa administracyjnego, publicznego. Zawiera warunki pod jakimi mogą być zmienione umowy zawarte w sprawie prawa użytkowania wieczystego. Zasady regulujące to prawo to sfera prawa administracyjnego, gdyż prawo to może być ustanowione tylko na gruntach własności publicznej – Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a unormowania tej sfery znajdują się w prawie materialnym administracyjnym – ustawie o gospodarce nieruchomościami z wyjątkowym tylko odesłaniem do Kodeksu cywilnego. Wszelkie zatem akty organów administracji publicznej podejmowane w kwestii prawa użytkowania wieczystego pozostają w zakresie spraw administracji publicznej, choć sam akt ustanawiający to prawo jest już indywidualnym aktem prawa cywilnego – akt notarialny, jako wyjątek od powyższej zasady. Z tego względu Zarządzenie Prezydenta Nr [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej.

Zarządzenie to nosi cechy aktu generalnego, abstrakcyjnego, dotyczy bowiem wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa na terenie miasta Krakowa, zarządzanych przez Prezydenta, na których już ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego lub może być ono ustanowione w przyszłości. Odnosi się do wszystkich obecnych użytkowników wieczystych, a także przyszłych. Takie ukształtowanie Zarządzenia spełnia rolę taką jak akt prawa miejscowego, ma bowiem wszystkie cechy temu aktowi właściwe. Zakwalifikować można to Zarządzenie zarówno jako mieszczące się w art. 3 § 2 pkt 5, jak i pkt 6 p.p s.a.

Akt organu administracji publicznej o takim charakterze z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargi za dopuszczalne, gdyż wniesione w sprawie mieszczącej są w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten mówi o zaskarżaniu uchwał organu powiatu, jednak nie wyklucza to możliwości zaskarżania innego aktu nawet organu nie zaliczonego wprost do organów powiatu. Materia Zarządzenia Nr [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej o charakterze generalnym, zatem mieści się w w/w przepisie.

Przepis ten uzależnia dopuszczalność skargi na akt organu administracji od wykazania naruszenia interesu prawnego podmiotu, który wniósł skargę. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie Prezydent zarzuca błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżące Spółki interes taki posiadały.

Zarówno [...] Spółka Komandytowa, jak i [...] Sp.k. posiadają tytuły prawno-rzeczowe do nieruchomości Skarbu Państwa położonych w Krakowie, są użytkownikami wieczystymi, nadto wezwane zostały przez Prezydenta do zmiany umów w sprawie tego użytkowania, zaś zmiana taka musiałaby być dokonana pod warunkami określonymi Zarządzeniem Nr [...]. Miały one zatem, w świetle art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie, interes prawny do zaskarżenia Zarządzenia w celu uzyskania oceny co do zgodności z prawem warunków zmiany umowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W tym zatem aspekcie, istnienia interesu prawnego, Wojewódzki Sąd zasadnie uznał dopuszczalność skarg.

Z przyczyn powyższych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie było bowiem podstaw do odrzucenia skarg, gdyż sprawa właśnie należała do właściwości sądu administracyjnego.

W ramach zarzutów dotyczących dopuszczalności skargi wskazano na naruszenie art. 134 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. który zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uprawnia ten przepis zatem wojewódzkie sądy administracyjne do oceny sprawy w jej całokształcie, bez względu na to jakie zarzuty i wnioski w skardze do niego zostały postawione. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargi za dopuszczalne – zasadnie, o czym mowa wyżej – miał podstawy do skorzystania z uprawienia wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a. Ocena Wojewódzkiego Sądu całego Zarządzenia Nr [...] przepisu tego nie narusza.

Art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten daje wytyczne sądowi co do rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub inny akt organu administracji w żadnym natomiast wypadku nie dotyczy dopuszczalności skargi. W podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. został postawiony w powiązaniu z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zatem właśnie w kontekście dopuszczalności skargi. Świadczy o tym także uzasadnienie tego zarzutu, zawarte w podstawie skargi, iż naruszenie tych przepisów miało miejsce poprzez przyjęcie sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia jej wyrokiem. Jak z przytoczonego wyżej brzmienia tego przepisu wynika odnosi się on nie do kwestii dopuszczalności skargi, ani rodzaju orzeczenia, ale wytycznej dla sądu co do rodzaju rozstrzygnięcia w razie uwzględnienia skargi. W tym zakresie – stwierdzenie nieważności aktu lub stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa skarga kasacyjna zarzutu nie zawiera. Związanie zaś granicami skargi kasacyjnej, na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., o czym mowa wyżej, nakazuje ograniczyć się tylko do rozpoznania zarzutu art. 147 § 1 p.p.s.a w aspekcie dopuszczalności skarg na Zarządzenie Nr [...], a w tym aspekcie nie został on naruszony z przyczyn ww. wskazanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznać rację należy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, iż nie może on stanowić podstawy dla Prezydenta Miasta Krakowa do wydania zaskarżonego Zarządzenia Nr [...].

Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (dalsza część odnosi się do jednostek samorządu terytorialnego). Art. 11 ust. 1, zawarty w Dziale II Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego w Rozdziale 1 Zasady ogólne, jest przepisem, który tylko wskazuje kto jest organem reprezentującym Skarb Państwa. Ustanawia tylko starostę – prezydenta miasta na prawach powiatu art. 4 pkt 9b1 – jako organ, który w imieniu Skarbu Państwa gospodaruje nieruchomościami państwowymi, w zakresie nie zastrzeżonym dla innych organów. Przepis ten w istocie można nawet określić jako swoistą informację co do reprezentacji Skarbu Państwa, w żadnym razie co do kompetencji, jakie ma organ reprezentujący Skarb Państwa. Kompetencje bowiem do czynności gospodarowania nieruchomościami wskazują przepisy następne, normujące zasady gospodarowania nieruchomościami publicznymi, w tym państwowymi, a w tym dotyczące prawa użytkowanie wieczystego.

Zarzut zatem naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest także nietrafny.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a.