II SA/Ol 1142/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-13	
Data wpływu	2012-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska
Ewa Osipuk
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6331 Zasiłek dla bezrobotnych	
Hasła tematyczne	Bezrobocie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 69 poz 415; art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 205  par. 2 w zw. z  par. 14 ust. 2 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 13 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego E. S. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.	
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta A uznał D. K. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną. Natomiast prawa do zasiłku dla bezrobotnych odmówiono mu, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania D. K. legitymował się 344 dniami zatrudnienia, pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, wobec wymaganych 365 dni.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł D. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w jego przypadku okres 18 miesięcy powinien być liczony od dnia ustania prawa do świadczenia rehabilitacyjnego tj. od 7 grudnia 2011 r. Nie mógł on przed czerwcem 2012 r. zarejestrować się jako osoba bezrobotna, bo ubiegał się o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego i renty, wcześniejsze zarejestrowanie się mogłoby go narazić na odpowiedzialność karną, bo raz musiałby oświadczać, że jest chory by w sprawie dotyczącej zarejestrowania jako osoby bezrobotnej stwierdzić, iż jest gotowy do podjęcia pracy. W ocenie skarżącego przepis art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest niezgodny z Konstytucją, bo uniemożliwia uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych osobom, które ubiegały się o świadczenie rehabilitacyjne i rentę.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że suwerenną decyzją skarżącego było to, że w czasie ubiegania się o świadczenia rehabilitacyjne i rentę nie zarejestrował się w urzędzie pracy. Przepis ustawy przewidujący pozostawanie

w zatrudnieniu przez co najmniej 365 dniu w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje żadnych odstępstw.

Skargę na tę decyzję wywiódł D. K. zarzucając:

- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 67 Konstytucji poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskutek oparcia się na literalnej wykładni tego przepisu zamiast na wykładni systemowej zgodnej z przepisami Konstytucji;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie prze wojewodę istoty sprawy, że w przypadku zarejestrowania się w urzędzie pracy skarżący musiałby złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie, że jest zdolny i gotowy do podjęcia pracy w pełnym wymiarze, czego nie mógł uczynić ze względu na złożenie wniosku o rentę do ZUS;

- oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzja o rejestracji w urzędzie pracy była suwerenną decyzją skarżącego.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zmianę decyzji i przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione w skardze zarzuty podkreślając, że wykładnia przepisów powinna pozostawać w zgodzie z Konstytucją. Przedstawiona interpretacja art. 71 ustawy zakłada takie samo traktowanie osób znajdujących się

w różnych sytuacjach faktycznych i prawnych. Sprzeczne z Konstytucją jest to, że osoby które próbowały uzyskać świadczenia z ubezpieczenia społecznego stawia się

w gorszej sytuacji. W dalszej części uzasadnienia skargi poczyniono wywody dotyczącej ewentualnej odpowiedzialności karnej w nawiązaniu do drugiego i trzeciego zarzutu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, zaś sąd nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta bez naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. " a" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.

o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz.415 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Rozbieżności w sprawie nie ma co do tego, iż w przypadku skarżącego na równi z zatrudnieniem należy traktować czas kiedy przebywał on na zasiłku chorobowym

i pobierał świadczenie rehabilitacyjne. Tak więc w celu ustalenia czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało ustalić czy między datą 29 czerwca 2012 r. (data rejestracji), a dniem 28 grudnia 2010 r. (18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji) przepracował on łącznie przynajmniej 365 dni. Organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę prawidłowo ustaliły, iż łączny czas pracy, pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się przez skarżącego w urzędzie pracy wynosił 344 dni. Tak więc D. K. nie mógł być przyznany zasiłek dla bezrobotnych z uwagi na zbyt małą liczbę dni pracy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji.

Podkreślić należy, że przepis art. 71 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie I OSK 1553/10 LEX nr 951977 ).

Jedynym wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18-miesięczny termin jest dzień rejestracji w urzędzie pracy, dlatego wyłącznie według dnia poprzedzającego rejestrację należy wyznaczyć okres 18 miesięcy, w którym osoba ubiegająca się

o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych zobowiązana jest do wykazania zatrudnienia lub innych okresów uznawanych za równorzędne z zatrudnieniem.

Ustawodawca nie przewiduje możliwości doliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku, czasu w którym trwał spór z organem rentowym o ustalenie prawa do renty oraz okresu ubiegania się o świadczenie rehabilitacyjne.

Nie popełnił żadnego błędu organ II instancji stwierdzając, że kwestia rejestracji w biurze pracy była suwerenną decyzją skarżącego, gdyż w polskim systemie prawnym pośrednictwo pracy ma charakter dobrowolny, a nie obowiązkowy. Osoba pozostająca bez pracy sama decyduje o fakcie i dacie zgłoszenia się do właściwego urzędu pracy. Toczące się z udziałem tej osoby postępowanie o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego lub renty nie wyklucza możliwości zarejestrowania się w tym czasie

w urzędzie pracy. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie pozbawiają możliwości uzyskania statusu bezrobotnego, osoby która ubiega się np.

o rentę, osoba bezrobotna również może złożyć taki wniosek.

Skarżący nie uczynił niczego by podjąć próbę rejestracji w urzędzie pracy przed 29 czerwca 2012 r. i nie może tu być mowy o tym, aby wcześniejsza rejestracja była dla niego równoznaczna z groźbą odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Skarżący wcześniej rejestrując się nie musiał oszukiwać, bo wystarczyło podać, że równocześnie ubiega się o świadczenie rehabilitacyjne lub rentę. Nie można przewidzieć obecnie jakie rozstrzygnięcie w takiej sytuacji wydałby stosowny organ, ale w sytuacji najmniej korzystnej dla skarżącego kwestia ta mogłaby zostać potraktowana jako zagadnienie wstępne, a postępowanie w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia związanego

z przyznaniem lub odmową przyznania renty.

Zwrócić należy uwagę, że skarżący uważał się za osobę chorą do czasu odmowy przyznania mu renty, po tej odmowie zaś uznał, że jest gotowym do wykonywania pracy zarobkowej. Natomiast niezdolność do pracy jest kategorią prawną o charakterze obiektywnym, nie zależy ona zatem od subiektywnego przekonania danej osoby. Dlatego też, tak jak to wcześniej podkreślono, niezależnie od ubiegania się

o świadczenie rehabilitacyjne czy rentę skarżący mógł się zarejestrować w urzędzie pracy i z pewnością nie groziłaby mu odpowiedzialność karna gdyby podał prawdę.

Z całą stanowczością wskazać trzeba, że treść przepisu art. 71 ustawy

o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości

i to niezależnie od tego jaką wykładnię zastosować przy jego interpretacji. Aby uniknąć zbędnych powtórzeń w tym miejscu stwierdzić należy tylko tyle, że jego jedyna

i prawidłowa interpretacja została zaprezentowana we wcześniejszej części uzasadnienia.

Nie może być mowy o sprzeczności art. 71 ustawy z Konstytucją, co zarzuca

w swojej skardze D. K.. Skarżący musi zdać sobie sprawę z tego, że nie jest i nie był w gorszej sytuacji niż inne osoby ubiegające się zasiłek dla bezrobotnych

i skarżącego, i każdą inną osobę obowiązują te same zasady określone w ustawie

o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wyłącznie od skarżącego zależało to kiedy zarejestruje się on w urzędzie pracy, żaden przepis prawa go w tej czynności nie ograniczał, nie groziła mu też odpowiedzialność karna.

W pewnym sensie postępowanie D. K. związane z zarejestrowaniem się w biurze pracy dopiero 29 czerwca 2012 r. można zrozumieć, skarżący zapewne pozostawał w przekonaniu, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej osłabi jego argumenty w sprawie o przyznanie mu renty. Jeżeli tak było to należy stwierdzić, iż postępowanie skarżącego było przemyślane, a jeżeli było inaczej to i tak nie można uznać, iż był on potraktowany gorzej niż inne osoby w podobnej sytuacji, bo przecież nikt i nic nie zabraniało zarejestrować się D. K. w biurze pracy wcześniej, tj. po zakończeniu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego.

Gdyby podzielić argumenty skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi dotyczące odmiennego traktowania osób, które pomimo tego, że mają prawo do zarejestrowania się jako osoby bezrobotne, a nie czynią tego, bo ubiegają się o inne świadczenie, to dopiero wówczas mogłoby dojść do naruszenia przepisu Konstytucji stwierdzającego, że wszyscy wobec prawa są równi (art. 32), gdyż powstałaby kategoria osób uprzywilejowanych.

Odnosząc się do dalszego toku rozumowania skarżącego, rozumowania

w ocenie sądu błędnego, stwierdzić trzeba, że nie zostały naruszone również art. 65 ust. 5 i art. 67 Konstytucji. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych nie przesądza o tym, że zaprzestano prowadzić politykę zmierzającą do zwalczania bezrobocia, na skutek tejże odmowy nie utracił skarżący także prawa do zabezpieczenia społecznego. Cytowane przepisy Konstytucji nie ustanawiają prawa do określonego rodzaju świadczenia z zabezpieczenia społecznego, stanowią one pewien ogólny wzorzec określający ramy zabezpieczenia społecznego i kierunki polityki państwa. Stanowią one zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela do zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w poszczególnych ustawach.

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę sąd w pkt 1 wyroku skargę oddalił.

Działając na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.