Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2019 r. o odmowie przyznania A. O. (dalej: "skarżąca") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Żądanie to umotywowała złym stanem zdrowia, spowodowanym rozpoznaniem u niej rzadkiej choroby.

W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem, Prezes ZUS ustalił, że skarżąca w wieku 36 lat stała się całkowicie niezdolna do pracy. Na przestrzeni 37 lat życia udokumentowała tylko 4 lata i 7 miesięcy łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowała jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W latach 2008-2011 i 2015-2018 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezes ZUS w oparciu o art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") odmówił skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach wobec skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od [...] maja 2018 r. Do tego dnia nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Skarżąca nie wykazała też innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżąca podkreśliła, że w okresie od 2001 r. do 2014 r. urodziła troje dzieci, z czego dwoje wymaga zwiększonej opieki (jedno z dzieci ma problemy z układem moczowym, a drugie – urodzone jako wcześniak – często zapada na infekcje górnych dróg oddechowych). Skarżąca opisała także swoje problemy zdrowotne (ciężką depresję w 2011 r., trzy zabiegi operacyjne usunięcia [...] w 2012 r., a obecnie cierpi na rzadką chorobę). Przyznała, iż nie miała stałego zatrudnienia, podejmowała prace dorywcze, nie w pełnym wymiarze czasu pracy, na tzw. "umowy śmieciowe". Ponadto skarżąca przez dwa lata opiekowała się ciężko chorą matką, która zmarła [...] marca 2019 r. Nie miała pomocy od byłego męża, który nadużywał alkoholu, dlatego rozwiodła się z nim w 2018 r. Skarżąca wnioskuje o rentę, by być choć trochę niezależna od innych, poza tym przyjmuje drogie leki. Zaakcentowała, iż była zmuszona przerwać pracę z uwagi na konieczność sprawowania opieki na dziećmi, matką bądź ze względu na swój stan zdrowia.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wskazał, że od [...] stycznia 2008 r. do [...] marca 2011 r. skarżąca nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Według orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2019 r., częściowa niezdolność do pracy powstała u skarżącej od [...] lipca 2012 r., co jedynie ograniczało, a nie uniemożliwiało jej całkowicie wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym.

Odnosząc się do argumentu sprawowania opieki nad dziećmi i matką, Prezes ZUS wyjaśnił, iż poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Nie jest to bowiem okoliczność niezależna od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wybór, z konsekwencjami którego powinna się liczyć.

Ponadto organ ustalił, że miesięczny dochód pięcioosobowej rodziny skarżącej wynosi 5.597,92 zł (na które składa się wynagrodzenie małżonka skarżącej z tytułu zatrudnienia, alimenty oraz dodatek mieszkaniowy). Dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi 1.119,58 zł, a to nie pozwala stwierdzić, iż skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W tym kontekście organ zaznaczył, że świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Powyższą decyzję Prezesa ZUS skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru – radcę prawnego M. C.) uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu skutkujące przyjęciem, że w przypadku skarżącej nie zachodzą szczególne okoliczności powodujące niespełnienie ustawowych warunków do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy oraz że niespełniona została przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji gdy powyższe warunki zostały spełnione;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy lub wezwania strony do przedłożenia dodatkowych dowodów, skutkującym uznaniem, że przesłanka istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nie została udowodniona,

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji uznaniowej w zakresie odnoszącym się do przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania oraz nierozważenie wszystkich aspektów związanych z sytuacją materialną skarżącej,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przyznanie wnioskowanej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że pierwszą pracę podjęła [...] grudnia 1999 r., w pełnym wymiarze czasu pracy, po ukończeniu szkoły zawodowej fryzjerskiej w ramach nauki zawodu fryzjera. Tak była zatrudniona do [...] stycznia 2002 r. W dniu [...] lipca 2001 r. urodziła pierwsze dziecko. Nie mogąc pogodzić pracy ze sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem, zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia na rzecz prac dorywczych w postaci sprzątania. [...] kwietnia 2004 r. skarżąca urodziła drugie dziecko, nad którym sprawowała opiekę do końca lutego 2011 r. Z uwagi na problemy układu moczowego dziecko to nie zostało zakwalifikowane do przedszkola. Potem u tego dziecka wystąpiła depresja spowodowana chorobą alkoholową jego ojca, a zarazem byłego męża skarżącej, któremu to założono Niebieską Kartę. Dokumentacja medyczna dziecka skarżącej znajduje się w Szpitalu Uniwersyteckim [...] w [...] przy ul.[...] , w NZOZ Przychodnia [...] w [...] przy ul. [...] , w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] przy ul. [...] oraz w NZOZ Poradnia Zdrowia Psychicznego "[...] " w B. przy ul.[...] . Natomiast dokumentacja związana z procedurą Niebieskiej Karty znajduje się w Komisariacie Policji B. przy ul. [...] w B. Zdaniem skarżącej, nie sposób od niej wymagać, aby w tak trudnej sytuacji rodzinnej podjęła się pracy zawodowej.

Od [...] marca 2011 r. skarżąca była zatrudniona w firmie [...]. Została zatrudniona jako sprzątaczka na okres próbny, jednak z uwagi na wypadek -

złamanie stopy nie przedłużono z nią umowy o pracę, a ona sama pozostawała na

zwolnieniu przez ok. pół roku. Następnie pracowała jako pomoc w przygotowaniu towaru do sprzedaży od [...] do [...] grudnia 2011 r. W okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. oraz od [...] kwietnia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. była zatrudniona przez agencję pracy tymczasowej jako pracownik fizyczny. Ze względu na specyfikę zatrudnienia przez agencję pracy tymczasowej, gdzie umowy są przedłużane z tygodnia na tydzień, a także wobec problemów zdrowotnych, skarżąca nie była w stanie wypracować dłuższych okresów składkowych. Z kolei długotrwała przerwa w zatrudnieniu uniemożliwiła skarżącej podjęcie pracy w wyuczonym zawodzie fryzjera. Brak kwalifikacji skutkował poszukiwaniem prac nieskomplikowanych - fizycznych. W dniu [....] października 2014 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W tym samym roku (tj. 2014 r.) skarżąca urodziła trzecie dziecko. Od tego czasu jej stan zdrowia ulegał stopniowemu pogorszeniu ze względu na postępującą chorobę autoimmunologiczną (zespół [...] ).

Skarżąca wskazała również, iż w 2012 r. leczyła się z powodu depresji związanej ze śmiercią jej ojca i sytuacją rodzinną. W roku 2013 przeszła trzy operacje [...] zaś pomiędzy 2015 r. a 2018 r. opiekowała się chorą matką, niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Reasumując, zdaniem skarżącej, poświęcenie się obowiązkom rodzinnym powinno być uznane za szczególną okoliczność, zważywszy że zgodnie z Konstytucją RP rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo pozostają pod ochroną i opieką Rzeczpospolitej Polskiej. Nadto gdyby nie diagnoza nieuleczalnej choroby autoimmunologicznej i stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca mogłaby nadal wykonywać działalność zarobkową, a co za tym idzie legitymowałaby się adekwatnym okresem opłacania składek. Wreszcie organ nie odniósł się do sytuacji materialnej skarżącej, nie przeprowadził w tym zakresie szczegółowych ustaleń faktycznych, podczas gdy dodatek mieszkaniowy nie pokrywa w całości czynszu (wynoszącego ok. 1.300 zł) oraz miesięcznych kosztów zakupu leków (ok. 200 - 300 zł). Obecnie skarżąca jest poddawana co drugi dzień dializom i pozostaje na ścisłej diecie: wysokobiałkowej, ubogofosforanowej i potasowej, w związku z czym

musi m.in. spożywać ryby i mięso najwyższej jakości.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zarówno skarżąca (pismem z 10 czerwca 2020 r.), jak i organ (w piśmie z 8 czerwca 2020 r.) wnieśli o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, art. 83 ust. 1 stanowi regulację szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Oczywiście uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku nie implikuje całkowitej i niekontrolowanej swobody Prezesa ZUS. W myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem organ, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie, według Sądu, nie doszło do naruszeń tak proceduralnych, jak i prawa materialnego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w ciągu 37 lat życia skarżąca udokumentowała 4 lata i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, a w dziesięcioleciu przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - wykazała 2 lata, 5 miesięcy i 1 dzień tych okresów (okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 okresów składkowych, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).

Od [...] maja 2018 r. do [...] listopada 2020 r. skarżąca ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, a od [...] lipca 2012 r. jest częściowo niezdolna do pracy (vide orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2019 r. nr akt [...] w aktach administracyjnych sprawy).

Skarżąca upatruje zaistnienie szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w sprawowaniu opieki nad dziećmi i matką, we własnych problemach ze zdrowiem, a także trudnościach ze znalezieniem pracy objętej ubezpieczeniem. Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnych okoliczności" usprawiedliwiających niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powinny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne, niezawinione i niemożliwe do przezwyciężenia, wykluczające jego aktywność zawodową. Za takie nie można uznać rezygnacji z pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad członkiem rodziny. Jest to bowiem dobrowolny wybór każdej osoby i nie może być traktowany jako przesłanka przyznawania świadczenia w myśl art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1610/14 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie przedmiotowego świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne; jego przyznanie nie zależy więc wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione.

Także okres formalnej rejestracji jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy, jak i okres wykonywania prac dorywczych bez ubezpieczenia społecznego, nie stanowią okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (vide wyroki NSA z: 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1396/14; z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 517/13; z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3375/15). Uznanie zjawiska bezrobocia za "szczególną okoliczność" w praktyce powodowałoby obowiązek przyznawania świadczenia - nie w drodze wyjątku - lecz powszechnie. Brak jest również podstaw, aby okoliczność podejmowania zatrudnienia bez opłacania składek kwalifikować jako okoliczność szczególną w rozumieniu ww. przepisu.

Akta przedmiotowej sprawy wskazują, że jeszcze przez orzeczeniem częściowej niezdolności do pracy, skarżąca po zaledwie 25 miesiącach pracy w wyuczonym zawodzie fryzjera (w ww. okresie urodziła pierwsze dziecko, co nastąpiło [...] lipca 2001 r.), zrezygnowała z poszukiwania zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniom społecznym na rzecz prac dorywczych (sprzątania). Argument niemożności pogodzenia sprawowania opieki nad dzieckiem z pracą zawodową jest w tym kontekście chybiony, ponieważ skarżąca jako fryzjerka mogła wykonywać zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie podjęła nawet próby powrotu do wyuczonego zawodu, wdrożenia się do niego po przerwie związanej z urodzeniem dziecka, lecz świadomie wybrała zlecone prace dorywcze. Podejmowanie zaś zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego ma ten skutek, że osoba, która je podejmuje, musi godzić się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. W konsekwencji trudno dać wiarę twierdzeniom skarżącej, że gdyby nie diagnoza nieuleczalnej choroby autoimmunologicznej (zespołu [...) i stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy, to nadal mogłaby wykonywać działalność zarobkową, a tym samym legitymowałaby się adekwatnym okresem opłacania składek.

Skarżąca zarzuca organowi niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wymieniając placówki, w których należy poszukiwać dokumentacji medycznej jej i jej dzieci. W tym miejscu zaznaczyć należy, że postępowanie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony. Obowiązek przewidziany w art. 7 k.p.a. nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ustaleniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie. W sprawach z zakresu świadczeń w drodze wyjątku inicjatywa dowodowa należy do strony, jeśli jej zdaniem istnieją dowody potwierdzające okoliczności przez nią wskazywane, a nie wynikają one z dokumentów zgromadzonych z urzędu przez organ.

Odnosząc się do argumentu stanu zdrowia skarżącej, należy dostrzec, że częściowa niezdolność do pracy, chociaż z pewnością ograniczała, to jednak nie uniemożliwiała świadczenia przez nią pracy. Potwierdza to zatrudnienie skarżącej przez agencję pracy tymczasowej w charakterze pracownika fizycznego w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. oraz od [...] kwietnia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. Skarżąca zdecydowała się też na posiadanie trzeciego dziecka, które urodziła [...] sierpnia 2014 r. Z kolei [...] października 2014 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Co więcej, pomimo opisywanych problemów zdrowotnych, nasilonych po trzecim porodzie, skarżąca przez ponad dwa lata – od [...] sierpnia 2015 r. do [...] kwietnia 2018 r. sprawowała opiekę nad ciężko chorą matką niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Prawidłowo też organ ocenił materialną sytuację skarżącej, odnosząc miesięczny dochód przypadający na jednego członka jej rodziny do świadczenia określonego w przepisach jako minimalne. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, przyjmując, że to świadczenie umożliwia zabezpieczenie podstawowych, czyli niezbędnych (a nie niewystarczających) potrzeb uprawnionej osoby. Dlatego dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej należało porównać z wysokością najniższych świadczeń, tj. minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (vide wyroki NSA z: 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14; 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12; 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 292/11). Kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca, a w ramach dokonywania tej oceny nie można pomijać żadnych świadczeń pieniężnych otrzymywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku (vide wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10).

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że na jednego członka rodziny skarżącej przypada dochód w wysokości 1.119,58 zł miesięcznie. Łączny miesięczny dochód jej rodziny wynosi 5.597,92 zł i obejmuje: wynagrodzenie małżonka skarżącej za pracę w wysokości 3.917 zł brutto; alimenty na troje dzieci skarżącej w łącznej kwocie 1.100 zł, zasądzone od byłego męża skarżącej wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 580,92 zł miesięcznie (przyznany decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2018 r. nr [...]), a więc w wysokości przekraczającej kwotę najniższego świadczenia emerytalnego (wynoszącego 1.100 zł brutto według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji ).

Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej (zdrowotnej i finansowej) skarżącej. Rozumie jej położenie, jednakże oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, stwierdzić trzeba, że skarżąca nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Raz jeszcze podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi świadczenia socjalnego, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Natomiast potrzeby te mogą uzasadniać ubieganie się przez stronę o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) pomocą społeczną są obejmowane osoby, które same, przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]"

w B.

Wprawdzie przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, albowiem świadczenie w drodze wyjątku jest nadal świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia oraz z okresem odprowadzania składek na to ubezpieczenie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1196/10). Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od wielkości stażu ubezpieczeniowego, ale ocena zasadności wniosku o jego przyznanie nie powinna być czyniona w całkowitym oderwaniu od długości tych okresów, gdyż świadczenie to może być bowiem przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1046/10). Inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (vide Ł. Prasołek [w:] Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej i K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu nie naruszają również art. 18 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie stanowi naruszenia tego przepisu. Powołany przepis nie daje podstaw do wyprowadzenia jakiegokolwiek prawa podmiotowego (B. Banaszak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, str. 121). Wyznacza on cele i zadania władzy publicznej, nakładając obowiązek "ochrony i opieki" wartości oraz instytucji w nim wskazanych. Natomiast nie może stanowić podstawy indywidualnego dochodzenia roszczeń i nie może być podstawą skargi konstytucyjnej (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 21/99; wyrok NSA z 19 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 151/08; a także S. Jarosz-Żukowska, [w:] Wolności i prawa jednostki w Konstytucji RP, red. M. Jabłoński, t. I, Warszawa 2010, s. 133).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja oraz utrzymania nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z [...] maja 2019 r. nie naruszają granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach FUS.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.