Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: Dyrektor) postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Ś. (dalej: Naczelnika) z [...] r. [...] odmawiające P.k. wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.

Dyrektor wskazał, że Naczelnik prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku P.k. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ten organ. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami z 30 października 2017 r. o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zostały uznane za doręczone stronie w świetle treści przepisu art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) w dniu 23 listopada 2017 r. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy koperty, przesyłka została awizowana dwukrotnie, po raz pierwszy 8 listopada 2017 r. i powtórnie 16 listopada 2017 r. Na załączonym do niej formularzu potwierdzenia odbioru zaznaczono, w którym urzędzie pocztowym złożono przesyłkę oraz podkreślono informację dotyczącą zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z uwagi na nie podjęcie przesyłki przez stronę w terminie, zwrócono ją do nadawcy.

Zgodnie z zapisem art. 44 K.p.a., doręczenie należy uważać za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu przechowywania w placówce pocztowej — w przedmiotowej sprawie był to dzień 23 listopada 2017 r. P.K.został prawidłowo pouczony o terminie do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonego z jego majątku postępowania egzekucyjnego. Powołując przepis

art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.), organ wskazał, że siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów w przedmiotowej sprawie, liczony

od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych, upłynął

30 listopada 2017 r. Pismo z 8 stycznia 2018 r. zawierające zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, zostało nadane w placówce Poczty Polskiej 8 stycznia 2018 r., a więc 39 dni po upływie ustawowego terminu do ich wniesienia.

Uchybienie terminu do złożenia zarzutów powoduje, że jest to czynność prawnie nie skuteczna i brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów. Stąd też ani organ egzekucyjny pierwszej instancji, ani również organ nadzoru nie mogą odnosić się do zarzucanej przez zobowiązanego wadliwości tytułów wykonawczych, oznaczałoby to bowiem merytoryczne badanie zasadności zarzutów egzekucyjnych. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich złożenia.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 9 lutego 2018 r. znak:

2608- SEE.711.5.2018 Naczelnik odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów na czynności egzekucyjne, w związku ze złożonym wnioskiem z 29 stycznia 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 35 u.p.e.a., bowiem przepis nie znajdował zastosowania z uwagi na okoliczność braku wniesienia przez stronę,

w przewidzianym przepisami terminie, zarzutów do postępowania egzekucyjnego w trybie art. 33 u.p.e.a. Przepisy u.p.e.a. nie przewidują wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek strony.

Na powyższe postanowienie P.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 126 K.p.a.,

- art. 26 § 5 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo braku doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych,

- art. 15 § 1 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo braku przesłania zobowiązanemu pisemnego upomnienia,

- art. 44 § 1 – 4 K.p.a. przez błędne uznanie przesyłek za skutecznie doręczone w sytuacji nieprawidłowego doręczenia,

- art. 42 i art. 61 K.p.a.,

- art. 120 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej,

- art. 59 i 27 u.p.e.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wniosek o wstrzymanie i odstąpienie od czynności egzekucyjnych oraz wniosek o stwierdzenie nieważności wszczętego postępowania egzekucyjnego. Organ nie odniósł się do dwóch ostatnio wymienionych wniosków. Podatnik złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów, zawierający wspomniane zarzuty.

Organ egzekucyjny i organ nadzoru prowadziły sprawę badając jedynie przesłanki w sprawie terminu do wniesienia zarzutów, tymczasem podstawową

i najistotniejszą okolicznością było ustalenie, czy wszczęta została egzekucja

i ustosunkowanie się do zarzutów m.in. prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia, tymczasem żadnego upomnienia podatnikowi nie doręczono. W powyższej sprawie wszystkie pisma dotyczące prowadzonego przez Naczelnika postępowania egzekucyjnego kierowano na adres niezgodny z ustanowionym i wpisanym w CEIDG adresem do doręczeń. Pomimo tego faktu organy uznały je za skutecznie doręczone na podstawie fikcji doręczenia.

W rzeczywistości, z uwagi na nieprawidłowe doręczenie, podatnik nie miał wiedzy o wszczętym postępowaniu, nie miał możliwości odbioru pism i zapoznania się z ich treścią ani treścią pouczenia o przysługujących mu prawach.

Podatnik dochował wszelkiej staranności, ponieważ wskazał adres do doręczeń, dopełnił również obowiązek aby adres do doręczeń znalazł się we wpisie do CEIDG.

Skoro pisma kierowano na błędny adres, to nie znajduje zastosowania przepis art. 44 § 1 - 4 K.p.a. Ponadto jeżeli pismo stanowi o wszczęciu postępowania i wraca z poczty z adnotacją podwójne awizo, organ administracji nie może skorzystać

z domniemania doręczenia przewidzianego w tym przepisie.

Obowiązkiem podatnika będącego osobą fizyczną jest wskazanie adresu do doręczeń oraz w przypadku jego zmiany dokonanie zgłoszenia aktualizującego, co zostaje potwierdzone wpisem do CEIDG. Potwierdza to nowelizacja ustawy z dnia

17 listopada 1964 r. k.p.c., która weszła w życie z dniem 8 września 2016 r. stanowiąca o tym, że od września 2016 r. prawidłowym adresem do doręczeń dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą jest adres wskazany w CEIDG jako adres do doręczeń, a nie jak do tej pory adres zamieszkania. Potwierdza to również przepis art. 42 § 1 K.p.a. Doręczenie niezgodne z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne i oznacza, że termin na dokonanie czynności nie rozpoczyna biegu. W takim przypadku strona nie musi nawet składać wniosku o przywrócenie terminu.

Skoro doręczenie odpisów tytułów wykonawczych stanowi warunek wszczęcia egzekucji, to brak tego doręczenia powoduje, że egzekucja jest niedopuszczalna

i stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie

art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł ponadto, że argumenty dotyczące nieprawidłowego doręczenia pism oraz kierowania ich na błędny adres niezgodny z ustanowionym i wpisanym w CEIDG adresem do doręczeń, były przedmiotem odrębnego rozpoznania. Rozpoznając postanowienie

z 9 lutego 2018 r., Dyrektor w postanowieniu z 16 kwietnia 2018 r. znak:

260-IEE.711.67.2018. odniósł się do argumentów strony, które zostały powielone w niniejsze skardze.

W piśmie procesowym z 27 czerwca 2018 r. skarżący zarzucił, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte bez podstawy prawnej, ponieważ tytuły wykonawcze zostały wystawione na podstawie postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, które nie weszło do obrotu prawnego. Tytuły wykonawcze są też błędne, ponieważ zostały wydane niezgodnie z treścią decyzji organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.)

i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności

z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana w powyższych ramach kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, co skutkowało oddaleniem skargi.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kwestionują głównie prawidłowość doręczenia P.k. upomnienia i odpisów tytułów wykonawczych. Natomiast Dyrektor podniósł, że odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zostały doręczone, w świetle przepisu art. 44 § 4 K.p.a. w dniu 23 listopada 2017 r.

Zakres przedmiotowej sprawy wymaga rozważenia powyższej kwestii w pierwszej kolejności, ponieważ ustalenie, czy powyższe odpisy tytułów wykonawczych w istocie zostały doręczone w tej dacie, a co za tym idzie, czy skarżący złożył zarzuty po terminie, determinuje ocenę prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie tych zarzutów.

Należy podkreślić, że pierwsza kwestia, tj. doręczenie odpisów tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami, została przesądzona w postanowieniu Naczelnika z 9 lutego 2018 r. nr 2608-SEE.711.5.2018 odmawiającym P.k. przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne. W jego treści organ przesądził, że przesłanie tych zawiadomień nastąpiło przy spełnieniu przesłanek doręczenia wynikających z art. 44 § 1 – 4 K.p.a. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z § 1 tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Paragraf 2 stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy, organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem jest doniosłe zarówno w aspekcie zmiany tego postanowienia po jego doręczeniu lub ogłoszeniu stronie, jak i w aspekcie podejmowania przez ten organ innych postanowień w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym w postanowieniu wydanym przez ten organ.

Kierując się treścią przepisu art. 110 § 1 K.p.a., Dyrektor orzekając w przedmiotowej sprawie 2 marca 2018 r., obowiązany był uwzględnić stanowisko jakie wyraził Naczelnik w postanowieniu z dnia 9 lutego 2018 r. co do skuteczności doręczenia powyższych dokumentów. Skoro skuteczność doręczenia tych pism w trybie art. 44 § 1 – 4 k.p.a. została przesądzona, to Dyrektor nie był uprawniony zajmować w tej kwestii odmiennego stanowiska. W tej sytuacji ustalił, że siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów, liczony od 23 listopada 2017 r. upłynął 30 listopada 2017 r. W związku z tym prawidłowo wysnuł wniosek, że pismo zawierające zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, nadane 8 stycznia 2018 r., złożone zostało po upływie ustawowego terminu do ich wniesienia. Zgodnie bowiem z treścią z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., dłużnik może złożyć zarzuty w stosunku do tytułu wykonawczego w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.

Podsumowując powyższą kwestię należy podnieść, że nie mogą zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 44 § 1 - 4 i art. 42 K.p.a. oparte na niedoręczeniu tytułów wykonawczych. Dyrektor, mając obowiązek respektowania rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z 9 lutego 2018 r., nie był uprawniony kwestionować skuteczności doręczenia ww. pism. Należy przy tym dodać, że postanowienie z 9 lutego 2018 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora z 16 kwietnia 2018 r. nr 2601-IEE.711.67.2018.

Po ustaleniu, że zarzuty zostały wniesione po terminie, organ zastosował formę procesową z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwsza podstawa odmowy nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II FSK 301/15, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 4 października 2017 r.

I OSK 693/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych,

tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 28 czerwca 2016 r. I GSK 329/14). Ustawodawca nie określił pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", niemniej orzecznictwo wskazuje, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Co istotne dla przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r. II OSK 2962/15). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. także wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r.

I OSK 366/17).

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, w sytuacji jak niniejsza, tj. uchybienia terminowi do złożenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, odmowa wszczęcia tego postępowania poczyniona na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. jest prawidłowa. Sąd kierował się przy tym poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2017 r.), w którym podniesiono, że uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej (sygn. akt II FSK 3770/14, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzuty naruszenia przepisów u.p.e.a.: art. 26 § 5 regulującego moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego, art. 15 § 1 dotyczącego obowiązku przesłania zobowiązanemu upomnienia, art. 59 zawierającego przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, art. 27 wymieniającego elementy składowe tytułu wykonawczego, nie mogą zostać poddane kontroli w przedmiotowej sprawie, ponieważ wykraczają poza jej zakres. Podkreślić należy jak na wstępie, że w przedmiotowej sprawie oceniane są ustalenia Dyrektora w zakresie skuteczności doręczenia tytułów wykonawczych (gdzie związany był stanowiskiem Naczelnika), w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zarzutów i w zakresie podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia na skutek takiej sytuacji. Natomiast argumenty skargi wymienione powyżej dotyczą postępowania egzekucyjnego, w którym zarzuty egzekucyjne zostały wniesione z uchybieniem terminu. Nie mogą być one przedmiotem polemiki w sprawie formalnej, jaką jest postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a.

Również poza zakresem sprawy pozostaje podnoszona w piśmie procesowym kwestia wejścia do obrotu prawnego postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, na podstawie którego wystawiono tytuły wykonawcze. Przepisy Ordynacji podatkowej powołane w kontekście tego zarzutu, tj. art. 145 § 1 i 210 § 1, ale i inne powołane w skardze, tj. art. 120 i art. 70 § 1, w ogóle nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie, stąd ich naruszenie nie mogło zostać poddane ocenie Sądu.

Zarzut naruszenia przepisu art. 61 k.p.a. stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, nie został rozwinięty, co uniemożliwia doniesienie się do niego.

Podsumowując, Dyrektor prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, zachowując przy tym reguły zawarte we wskazanych w skardze przepisach K.p.a.: art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 (obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy), art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) i art. 107 w zw. z art. 126 (regulującego elementy składowe postanowienia). Skarżący nie wyjaśnił przy tym na czym polegało naruszenie tych przepisów. Dyrektor w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do kwestii wstrzymania postępowania egzekucyjnego, czym uczynił zadość postulatom zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.