Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2445/14 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.G. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 14 listopada 2013 r. odmówił skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A., wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w Warszawie przy ul. [...] (dz. ew. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy powołał się na art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013, poz. 21 – dalej jako "ustawa o odpadach"). Wskazał, że analiza akt sprawy, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar "Palenica Wschód" cz. I zatwierdzonego uchwałą nr LXXXII/2737/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 października 2006 r. oraz pisma Zarządu Dzielnicy Wawer Miasta Stołecznego Warszawy z 18 października 2013 r., wskazuje, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenach oznaczonych symbolami G.2.2 MU - o funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz 6KDD - o funkcji teren ulic - dojazdowe. Ponadto z § 7 pkt 1 i 2 powyższej uchwały wynika, że przeznaczenie terenów mieszkaniowo usługowych (MU) oznacza funkcję mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcje usługowe z zakresu handlu, usług, gastronomii, biur, administracji. Na terenach MU dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowych z zakresu zdrowia, oświaty, obsługi finansowej, łączności, sportu i rekreacji. Z kolei zgodnie z § 7 pkt 4 uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach MU wyklucza się lokalizowanie funkcji usługowych innych niż określone w pkt 1 i 2, usługowych uciążliwych oraz funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego i domów atrialnych. Organ odwoławczy uznał więc, że brak było możliwości wydania zezwolenia na zbieranie odpadów dla przedmiotowej nieruchomości.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzającą nie naruszają przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, w tym i wskazanego w skardze art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organów uznając, że zbieranie odpadów, czyli zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami, jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że organy w całym toku postępowania administracyjnego nie umożliwiły mu - jako stronie postępowania administracyjnego - formalnego zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czyli nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący mógł czynnie uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez organy. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji pismem z 3 października 2013 r. zawiadomił skarżącego o przesunięcia terminu załatwienia sprawy do dnia 15 listopada 2013 r., przesłał do wiadomości skarżącego pisma z 20 września 2013 r., 16 lipca 2013 r. (które skarżący załączył do odwołania) i 18 października 2013 r. (o którym w skardze wspomina skarżący i podnosi, że nie wiedział o jego istnieniu i nie mógł wypowiedzieć się co do jego treści) oraz pisma z 17 grudnia 2013 r. w załączeniu, którego organ I instancji przekazał odwołanie do organu odwoławczego. Sąd I instancji uznał, że skarżący miał na bieżąco wiedzę o postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji i mógł na każdym jego etapie czynnie w nim uczestniczyć, w tym wypowiadać się co do zbieranych materiałów lub zgłaszać żądania. Miał również wiedzę o przekazaniu wniesionego przez niego odwołania do organu odwoławczego, a więc w mógł czynnie uczestniczyć postępowaniu odwoławczym. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, lecz rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym oparł się na materiale zebranym przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez nierozpoznanie zarzutu skarżącego wskazanego w punkcie 1 skargi. Zarzut ten dotyczył naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 107 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. Organ odwoławczy pominął zarzut podniesiony przez skarżącego w odwołaniu, dotyczący pozbawieniu go czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 15 k.p.a.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi. W ocenie skarżącego, organy obu instancji naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiając skarżącego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Uchybienie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosków dowodowych w sprawie. Ponadto organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w zakresie czynności jakie w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wykonuje skarżący. Zdaniem skarżącego, okoliczności te są niezbędne dla uznania, czy działania skarżącego mieszczą się w pojęciu świadczenia "działalności usługowej z zakresu handlu" lub "działalności usługowej z zakresu usługi", o których stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r., Nr LXXXII/2737/2006.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, polegającą na uznaniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość prowadzenia na terenie oznaczonego symbolem MU, działalności gospodarczej usługowo-handlowej w postaci skupu i sprzedaży złomu. Plan ustala na przedmiotowej nieruchomości funkcję usługową z zakresu handlu i z zakresu usług.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Istota sporu do jakiego doszło w niniejszej sprawie między skarżącym a organami administracji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy planowana przez skarżącego działalność jest zgodna z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącego znajduje się na terenach oznaczonych symbolami G.2.2 MU - o funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz 6KDD - o funkcji teren ulic - dojazdowe. Z § 7 pkt 1 i 2 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przeznaczenie terenów mieszkaniowo usługowych (MU) oznacza funkcję mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcje usługowe z zakresu handlu, usług, gastronomii, biur, administracji. Na terenach MU dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowych z zakresu zdrowia, oświaty, obsługi finansowej, łączności, sportu i rekreacji. Zgodnie z § 7 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach MU wyklucza się lokalizowanie funkcji usługowych innych niż określone w pkt 1 i 2, usługowych uciążliwych oraz funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego i domów atrialnych. Zestawienie powyższych przepisów planu miejscowego z planowaną przez skarżącego działalnością w zakresie zbierania odpadów, prowadzi do wniosku, że działalność ta pozostaje w sprzeczności z planem. Nie ulega wątpliwości, że działalność w postaci zbierania odpadów (i to niezależnie od czynności, jakie w ramach tej działalności mają być podejmowane) nie jest działalnością usługową z zakresu zdrowia, oświaty, obsługi finansowej, łączności, sportu i rekreacji, szczególnie, że na terenie tym wyklucza się lokalizowanie działalności spełniającej inne niż wyżej wymienione funkcje. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało porównanie dopuszczalnej na tym terenie działalności z treścią złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów z sierpnia 2013 r. Tego rodzaju porównania organ dokonał, co prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość prowadzenia na terenie oznaczonym symbolem MU, działalności gospodarczej w postaci skupu i sprzedaży złomu. Nie jest to bowiem działalność handlowo-usługowa, jaką dopuszcza na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że organy obu instancji nie naruszyły w tej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, działanie czy też zaniechania organów uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosków dowodowych w sprawie. Skarżący brał jednak czynny udział w postępowaniu i mógł złożyć dokumenty wskazywane w skardze kasacyjnej, takie jak umowy zawierane z kontrahentami lub zdjęcia z miejsca prowadzenia działalności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że złożenie tych dokumentów możliwe było jedynie po poinformowaniu skarżącego o możliwości zapoznania się ze złożonymi dokumentami. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że dokumenty te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jak już wyżej wskazano, działalność w postaci zbierania odpadów nie jest dopuszczalną na tym terenie działalnością handlowo-usługową niezależnie od czynności, jakie w ramach tej działalności mają być podejmowane.

Sąd I instancji prawidłowo także ocenił, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy orzekały w tej sprawie na podstawie wniosku skarżącego, który był wystarczający do ustalenia czynności jakie w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wykonuje skarżący. Zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oceniana była pod kątem rodzaju planowanej działalności, a nie konkretnych czynności podejmowanych przez skarżącego. Ponadto, zarówno rodzaje odpadów mających być przedmiotem zezwolenia, jak również szczegółowe dane związane ze sposobami ich magazynowania i zbierania, zawiera znajdujący się w aktach sprawy i złożony przez skarżącego wniosek o wydanie zezwolenia. Oznacza to, że nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej oceny w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania dotyczącego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak już wyżej wskazano, stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że planowana działalność będzie sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po trzecie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutu skarżącego wskazanego w punkcie 1 skargi. Skarżący wyjaśnił, że zarzut ten dotyczył naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 107 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi do Sądu I instancji nie dotyczył naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., ale art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 134. § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że przedmiotem kontroli sądu może być wyłącznie sprawa administracyjna, w której wniesiono skargę. O tożsamości sprawy administracyjnej decydują elementy podmiotowe określające adresata praw lub obowiązków oraz elementy przedmiotowe określające treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawę prawną i faktyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016 r., II GSK 43/15, LEX nr 2141122). Brak odniesienia się Sądu do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku w związku z naruszeniem art. 143 § 1 p.p.s.a. Dopiero wykazanie, że były one na tyle istotne, że Sąd mógłby inaczej orzec w sprawie, gdyby się do nich odniósł, daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. II GSK 358/15, LEX nr 2117124). W skardze kasacyjnej skarżący nie uzasadnił, że pominięcie zarzutu zawartego w pkt 1 skargi miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie, w ocenie skarżącego, już sam fakt braku odniesienia się przez Sąd I instancji do powołanego wyżej zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., powinien skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, skargę kasacyjną można oprzeć jedynie na takim zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim jednak, Sąd I instancji odniósł się do zarzutu strony, co wynika jednoznacznie z analizy uzasadnienia wyroku. Na str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że "decyzje te nie naruszają przepisów postępowania, w tym i wskazanych w skardze art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do kwestii udziału skarżącego w postępowaniu, a do tego w istocie sprowadza się ten zarzut skarżącego, który twierdzi, że organ odwoławczy pominął zarzut podniesiony w odwołaniu, dotyczący pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu. Do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, to nie oznacza to, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r. I FSK 1931/14, LEX nr 2082191).

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.