Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 8 marca 2023 r. nr [...] nakładającą na M. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] M. N. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

W dniu 24 stycznia 2023 r. podczas kontroli terenowej stwierdzono ekspozycję reklamy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] (działka nr [...]), przy skrzyżowaniu z ulicą [...]. Podczas kontroli dokonano pomiaru powierzchni reklam w oparciu o wskazania standardowej taśmy mierniczej o długości 5,00 mb. Wyniki pomiarów zostały utrwalone w protokole kontroli.

Decyzją z dnia 8 marca 2023 r. Prezydent Miasta L. nałożył na M. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] M. N. (dalej jako "skarżący") karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] (działka o nr ewid. [...], obr. 15, ark. 2) w związku z ekspozycją reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej 6,45 m2 bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Kara została naliczona za stwierdzony i udokumentowany czas ekspozycji reklamy od 24 stycznia 2023 r. do 6 lutego 2023 r. (14 dni).

W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty opatrzone stosownymi pieczęciami: kopia mapy zasadniczej (k. 8 akt administracyjnych) z zaznaczeniem miejsca posadowienia przedmiotowej reklamy i granic pasa drogowego, kopia mapy ewidencyjnej (k. [...] akt administracyjnych), z zaznaczeniem działek ewidencyjnych, wypis z rejestru gruntów wskazujący na tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną (k. 10 akt administracyjnych), a także protokół kontroli z dnia 24 stycznia 2023 r. (k. 1 akt administracyjnych) wraz z materiałem fotograficznym (k. 3, 4, 5, 6, 7 akt administracyjnych), określający powierzchnię zajętego pod reklamę pasa drogowego (działki drogowej nr [...]. Dokumenty te zostały zgromadzone przez organ I instancji i świadczą o zajęciu pasa drogowego, poprzez umieszczenie w jego obrębie przedmiotowej reklamy jednostronnej, co nastąpiło bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż likwidacja przedmiotowej reklamy z pasa drogowego nastąpiła w dniu 6 lutego 2023 r. Natomiast gdyby likwidacja nastąpiła wcześniej, wówczas strona poinformowałaby organ o tym fakcie wcześniej, bądź w oświadczeniu zawartym w piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. wskazując na usunięcie reklamy z pasa drogowego, podała inną (wcześniejszą) datę jej usunięcia. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym nastąpiło bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Nie budzi wątpliwości podmiot, który dopuścił się naruszenia i na który powinna zostać nałożona kara pieniężna. Jest to M. N., prowadzący działalność pod nazwą "[...] M. N..

W ocenie organu odwoławczego za prawidłowe należało uznać obciążenie skarżącego karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego w związku z ekspozycja reklamy jednostronnej w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Organ I instancji prawidłowo określił również rodzaj i powierzchnię reklamy (6,45 m2), jak też odpowiadającej jej wysokości kary (4.153,80 zł), której szczegółowe wyliczenie zawarto w treści decyzji organu I instancji.

Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargą skarżący M. N. zaskarżył powyższą decyzje w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania; organ w sposób lakoniczny, ogólnikowy i niepełny odniósł się jedynie do znikomej części zarzutów (rozważania organu dotyczą jedynie 3 spośród 11 zarzutów);

2) art. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, polegający na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym rażące naruszanie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i fundamentalnego prawa strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem:

a) doprowadziło do braku umożliwienia skarżącemu weryfikacji zebranych dowodów i materiałów, wypowiedzenia i ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego, po przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym a jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

b) doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu - po ostatecznej analizie i ocenie zebranych dowodów i materiałów jakie zgromadził organ w toku zakończonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego - zgłoszenia wniosków dowodowych, w szczególności z zeznań świadka oraz w zakresie dowodów nieprzeprowadzonych przez organ z urzędu (dowody z przesłuchania strony i opinii biegłego), zamierzających do wykazania okoliczności faktycznych na korzyść skarżącego, jak tez potwierdzających tezy odmienne od tych, które prezentuje organ;

c) w świetle art. 81 k.p.a. wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne nie mogą być uznane za udowodnione;

3) art. 81 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przywoływane przez organ okoliczności faktyczne, które nie mogą być uznane za udowodnione, albowiem zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego, skarżący jako strona postępowania nie miał możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a.;

4) art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności brak zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej i drogowej, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji oraz przesłuchania strony i świadków, a ponadto dokonywanie ustaleń w toku wadliwie przeprowadzonych czynności (w sposób sprzeczny z prawem), co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych sprawy, polegającym na:

a) bezzasadnym ustaleniu, że doszło do zajęcia pasa drogowego;

b) braku właściwego ustalenia rozmiarów reklamy;

c) niewłaściwym ustaleniu czasu ekspozycji nośnika reklamy, tj. 14 dnia, podczas gdy reklama została usunięta w dniu 25 stycznia 2023 r.;

d) nieustaleniu, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu;

5) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji na okoliczność ustalenia czy w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego, w jakiej części oraz w jakich dokładnie rozmiarach;

6) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez przeprowadzanie czynności stanowiących podstawę ustaleń faktycznych organu bez podstawy prawnej, w nieznanym ustawie trybie i bez udziału strony, co skutkowało brakiem właściwego ustalenia rozmiarów reklamy oraz czasu jej ekspozycji;

7) art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o czynnościach dotyczących oględzin i pomiaru nośnika reklamowego, a tym samym niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności udziału w przeprowadzeniu dowodu, w tym możliwości zadawania pytań oraz składania wyjaśnień i żądań, co w konsekwencji prowadzi do wadliwości tego typu czynności i wyklucza możliwość ich uwzględnia przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;

8) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przejawiający się w szczególności w dokonywaniu ustaleń w toku wadliwie przeprowadzonych czynności (w sposób sprzeczny z prawem), bez podstawy prawnej, w nieznanym ustawie trybie, a ponadto bez udziału strony i bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pozbawiający tym samym skarżącego podstawowych praw przysługujących mu jako stronie w toku postępowania administracyjnego;

9) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia wszystkich zebranych dowodów i dokonanie całkowicie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew zasadom logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji:

a) bezpodstawne przyjęcie, że skarżący zajmował pas drogowy poprzez ekspozycję reklamy;

b) bezpodstawne przyjęcie, że czas ekspozycji wynosił 14 dni, tj. od dnia 24 stycznia 2023 r. do dnia 6 lutego 2023 r., podczas gdy reklama została usunięta w dniu 25 stycznia 2023 r., natomiast organ nie przedstawi jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy został usunięty w przyjętym przez organ dniu i był zamontowany przez cały okres pomiędzy przeprowadzonymi przez organ I instancji "kontrolami terenowymi";

c) brak analizy przesłanek, o których mowa w art. 189f § 1 k.p.a. i zupełne pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;

10) art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie tego przepisu i brak jakiejkolwiek analizy wystąpienia wskazanych tam przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co skutkowało niesłusznym nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; dalej: "u.d.p.") poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w związku z eksploatacją reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 k.p.a. poprzez ich bledną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że wskazane w art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcje mają charakter obligatoryjny i organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną za nielegalne umieszczenia materiałów reklamowych w obrębie pasa drogowego w każdym przypadku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu w powiązaniu z właściwymi przepisami k.p.a., które mają zastosowanie w tego typu sprawach, powinna prowadzić do wniosku, że sankcje te nie są obligatoryjne, a organ powinien odstąpić od ich wymierzenia i poprzestać na pouczeniu, gdy wystąpią przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a.;

3) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w związku z eksploatacją reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, pomimo ze w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa), co obliguje organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wniesiona przez skarżącego skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm., dalej jako: "u.d.p.").

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie zarządcy drogi wymagane jest m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. i dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam.

W myśl art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wielkość opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2 , 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organem, do którego zadań należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych jest zarządca drogi (art. 20 pkt 8 u.d.p.).

Wyjaśnić należy, że administracyjne kary pieniężne stanowią instrument prewencji ogólnej, których zastosowanie ma na celu ochronę wartości określonych przez przepisy prawa administracyjnego i zapobieganie działaniom naruszającym te dobra, sprzecznym z prawem. Jednocześnie administracyjne kary pieniężne pełnią także funkcje represyjne, czyli za działania niezgodne z prawem. Kary pieniężne wymierzane są niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. W kwestii wymiaru kary organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego, ani też możliwości miarkowania kary.

Przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skarżący zarówno w skardze, jak i w toku postępowania przed organami podnosił, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, aby ustalić, czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego, organ winien dopuścić z urzędu i przeprowadzić dowód z opinii biegłego.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie. Ponadto organy dokonały właściwej oceny okoliczności istotnych dla uznania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. aleja [...] przy skrzyżowaniu z ulicą [...], a zatem były podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklam są jednoznaczne, spójne i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych znajdują się m.in. protokół kontroli pasów drogowych z dnia 24 stycznia 2023 r. (k. 1 akt administracyjnych) oraz dokumentacja fotograficzna (k.3-7 akt administracyjnych). W zebranym przez organ materiale dowodowym znajdują się ponadto uproszczony wypis rejestru gruntów z dnia 25 stycznia 2023 r. (k.10 akt administracyjnych), potwierdzające kwalifikację działki nr [...], ark. 2 jako drogi ([...], Aleja [...]). Na załączonej do akt kopii mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania reklamy (k.8 akt administracyjnych). Usytuowanie reklamy w pasie drogowym potwierdza także kopia mapy ewidencyjnej (k. 9 akt administracyjnych). Z powyższych dokumentów jednoznacznie wynikają granice pasa drogowego oraz to, że przedmiotowa reklama została umieszczona na działce drogowej nr [...], ark. 2 zamontowanej przy ul. [...]. Analizując zgromadzony materiał dowody stwierdzić należy, że ustalenia organów nie budzą żadnych wątpliwości.

Nieuprawniony jest również zarzut, zawarty w skardze, że organ powinien z urzędu przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji, aby ustalić, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, rozmiarów reklamy i czasu ekspozycji nośnika reklamy.

Wyjaśnić należy, że zasada oficjalności stanowi, że w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a przy tym dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże taka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, w tym przypadku opinii biegłego geodety (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., II GSK [...] oraz z dnia 16 maja 2023 r., II GSK [...] i przywołane tam orzecznictwo). Jednocześnie zaznaczyć należy, że stanowisko takie nie stoi na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego geodety, jeśli mogłoby się to przyczynić do wyeliminowania wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Natomiast w niniejszej sprawie niniejszej nie występuje taka sytuacja. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organy w pełni prawidłowo przyjęły, że reklama została usytuowana w pasie drogowym ul. [...]. W tym zakresie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. Z tego powodu nie doszło do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie powstały wątpliwości co do stanu faktycznego, które by wymagały usunięcia poprzez wywołanie opinii biegłego geodety, aktualnej na dzień wydania decyzji.

Odnosząc się do kwestii powierzchni reklamy podkreślić należy, że organ wyjaśnił, iż podczas kontroli terenowej dokonano pomiaru powierzchni reklamy w oparciu o wskazania standardowej taśmy mierniczej o długości 5,00 mb, a wyniki pomiarów przedstawiono w protokole kontroli pasa drogowego z dnia 24 stycznia 2023 r. Dodatkowo dokonano analizy miejsca usytuowania reklamy w odniesieniu do map sytuacyjno-wysokościowych oraz map ewidencyjnych określających granice działek zgodnie z zasobami geodezyjnymi udostępnionymi zarządcy drogi przez Urząd Miasta L., które potwierdziłyby umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. aleja [...].

W zakresie kwestii powierzchni reklamowej wskazać należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa reklama była jednostronna. Potwierdzeniem powierzchni reklamy jest zarówno dokumentacja fotograficzna, jak również (k. 3-7 akt administracyjnych), jak również protokół kontroli z dnia 24 stycznia 2023 r., który jako dokument urzędowy korzysta z przymiotu wiarygodności ujawnionych tam danych. W protokole kontroli dokładnie opisano reklamę, jej tematykę, miejsce usytuowania (numery działek, nazwę ulic, punkt adresowy), powierzchnię reklamy, a także sposób dokonywania obliczeń powierzchni. Z dokumentu tego wynika wprost, że powierzchnia reklamy przy ul. aleja [...] wynosiła 6,45 m2. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które by wskazywały na to, że przedmiotowa reklama ma inną powierzchnię.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości ustalony przez organy okres zajęcia pasa drogowego. Tego stanowiska nie podważa okoliczność, że w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 24 stycznia 2023 r., skarżący w piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w związku z usunięciem reklamy. Obecność reklamy zamontowanej przy ul. [...] po raz pierwszy stwierdzono i udokumentowano podczas kontroli pasów drogowych w dniu 24 stycznia 2023 r. Prawidłowo zatem przyjęto tę datę jako początek terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Natomiast podczas kolejnej kontroli terenowej, w dniu 8 lutego 2023 r. stwierdzono usunięcie reklamy. Dokumentacja zdjęciowa potwierdza, datę początkową 24 stycznia 2023 r. (k. 3-4 akt administracyjnych). Natomiast kolejne kontrole terenowe w dniach 30 stycznia 2023 r. (k. 5 akt administracyjnych), 1 lutego 2023 r. (k. 6 akt administracyjnych) i 6 lutego 2023 r. (k. 7 akt administracyjnych) potwierdzają ekspozycję reklamy. Zdjęcia te zostały opatrzone znacznikiem czasowym, zawierającym datę i godzinę wykonania zdjęcia. Skarżący w piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. poinformował organ, że reklama została usunięta. Do pisma dołączył zdjęcie, które faktycznie potwierdza demontaż przedmiotowej reklamy (k. 22 akt administracyjnych). Prawidłowo zatem w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy przyjęły, że czas ekspozycji reklamy w pasie drogowym ul. [...] obejmował okres od 24 stycznia 2023 r. do 6 lutego 2023 r., to jest 14 dni. Za taki więc okres została naliczona administracyjna kara pieniężna.

Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowych wyliczeń kary administracyjnej, organy uwzględniły zasady naliczania opłat, zawarte w art. 40 ust. 6, ust. 8 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Określając stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, organy prawidłowo uwzględniły uregulowanie wynikające z art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały. W rozpoznawanej sprawie należało wziąć pod uwagę aktualne stawki wynikające z uchwały Rady Miasta L. z dnia 8 września 2022 r., nr [...] zmieniającej uchwałę nr [...] z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta L.. Obliczając karę pieniężną organy przyjęły stawki wynikające ze wskazanych aktów.

Wymierzona skarżącemu kara uwzględniała także normę wynikającą z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w myśl której za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności stawki opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie skarżący podniósł, że kara pieniężna została nałożona pomimo, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 189f§ 1 pkt 1 k.p.a. (tj. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa), co w ocenie skarżącego, obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie o drogach publicznych można wywieść z treści art. 189a § 1 k.p.a., z którego wynika, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa k.p.a. – Administracyjne kary pieniężne). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary lub udzielenia pouczenia. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od nałożenia kary w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego, uznać należy, że art. 189f k.p.a. ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, ma zastosowanie do kar za zajęcie pasa drogowego przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że art. 189f k.p.a. stosuje się także w przypadku decyzji związanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, oraz z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 24/20). W tym względzie zauważyć należy, że przepisy działu IV k.p.a. mają za zadanie wypełnienie luki systemowej w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych.

Należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielało powyższe stanowisko, bowiem powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 948/21, stwierdzono, że obligatoryjność kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Natomiast w ostatnim zdaniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał: "Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, zaś zarzuty odwołania za bezzasadne w okolicznościach niniejszej sprawy, orzekło jak w sentencji". Wynika z tego, że organ II instancji wydając swoje rozstrzygnięcie, miał na uwadze wszystkie zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu.

Jednocześnie należy podkreślić, że okoliczność, iż organ nałożył na skarżącego karę pieniężną, a nie odstąpił od nałożenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi naruszenia art. 189f k.p.a., bowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie.

Zgodnie z powołanym przez skarżącego przepisem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to przewiduje odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie wymienione w nim przesłanki: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma i 2) strona zaprzestała naruszenia prawa. Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy ocenie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ustalaniu wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Za powołaną regulacją można więc przyjąć, że za naruszenie nieistotne (znikome) uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest bowiem niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Zdaniem Sądu wymierzona stronie skarżącej kara pieniężna taka nie jest.

W niniejszej sprawie skarżący ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. aleja [...] w związku z ekspozycją reklamy niezgodnie z przepisami prawa. Nie ulega wątpliwości, że reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. aleja [...], a skarżący nie dołożył należytej staranności, w celu ustalenia przebiegu pasa drogowego i zamontowania reklamy poza tym pasem. Skarżący przed umieszczeniem reklamy w pobliżu drogi zobowiązany był upewnić się, czy przyjęta lokalizacja i parametry reklamy są dopuszczalne i nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Natomiast skarżący nie uzyskał pozwolenia na umieszczenie reklamy, z tym samym dopuścił się samowoli, co z kolei oznacza zignorowanie przepisów dotyczących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Postępowanie to nie może być kwalifikowane jako znikome naruszenie prawa. Skarżący nie powołał żadnych dowodów, które potwierdzałyby, że reklamy były przez niego umieszczone na własnej nieruchomości, poza pasem drogowym. W związku z tym twierdzenia skarżącego nie mogły być uznane za wiarygodne. Skorzystanie z uprawnienia do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymaga niezbędnego współdziałania strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., II GSK 1615/21).

W odniesieniu do drugiej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wyjaśnić należy, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa, jednak dopiero po wezwaniu przez organ (24 stycznia 2023 r.), a demontaż reklam nastąpił w dniu 6 lutego 2023 r. Czas trwania naruszenia prawa nie był zatem krótki, bowiem trwał 14 dni.

W niniejszej sprawie brak również było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi odnośnie do naruszenia przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy był bowiem kompletny i wystarczający do zastosowania wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie zachodziła więc potrzeba uzupełniania materiału dowodowego, czy też wyjaśniania wątpliwości. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, a zgromadzony materiał dowodowy wszechstronnie rozważony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie zaistniało mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania.

Podsumowując stwierdzić należało, że w skardze nie zostały podniesione jakiekolwiek zarzuty, które byłyby usprawiedliwione i mogłyby wskazywać na to, że organy dopuściły się naruszenia prawa stwierdzając zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia i w związku z tym wymierzając przepisaną prawem karę pieniężną. W takiej zaś sytuacji zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę