II GSK 2287/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2023-11-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 60/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1376; art. 40 ust. 1-3, ust. 6 i ust. 12; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 60/23 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.41/4796/DR/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 60/23 oddalił skargę C. S.A. w W. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: Kolegium, SKO) z 22 grudnia 2022 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 54.620,16 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w L. (działka o nr ewid. [...], obr. [...], ark. [...]) w związku z ekspozycją reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 10,64 m2 bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi w udokumentowanym czasie ekspozycji reklamy od 25 kwietnia 2022 r. do 30 sierpnia 2022 r. (128 dni).

Z powyższym wyrokiem Sądu nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie to w całości. Wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 20 września 2023 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.):

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz.775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) polegającego na niepodjęciu przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do kompleksowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak uzyskania kluczowych dla niniejszej sprawy wyjaśnień od przedstawicieli sklepów, których dane widoczne są na banerze reklamowym mimo, iż organ, w przeciwieństwie do Skarżącego, dysponował wszelkimi przewidzianymi przez prawo środkami pozwalającymi Organowi zidentyfikować właścicieli sklepów z dywanami, a następnie ustalić, który z tych podmiotów odpowiedzialny jest za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, w konsekwencji czego błędnie ustalono, że Spółka jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do nałożenia na Spółkę kary finansowej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...], a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie poprzez pozostawienie decyzji obarczonej wadami w obiegu prawnym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i błędnym uznaniu przez Organ, że Spółka jest stroną niniejszego postępowania, podczas gdy Skarżąca nie jest właścicielem ani reklamy, ani konstrukcji nośnej i nie dokonała zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji, przypisanie skarżącej Spółce odpowiedzialność za delikt zajęcia pasa drogowego sporną reklamą bez zezwolenia, popełniony przez osobę trzecią;

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 1-3, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przypisanie odpowiedzialności administracyjnej podmiotowi, który nie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, uznając za wystarczającą do przypisania tej odpowiedzialności Skarżącej okoliczność, że na reklamie widnieje logo galerii handlowej, której Skarżąca jest zarządcą, co jest niewystarczającą przesłanką do uznania Skarżącej za właściciela reklamy, w szczególności w sytuacji gdy Skarżąca nie podejmowała jakichkolwiek czynności związanych z umieszczeniem reklamy we wskazanym miejscu oraz w sytuacji gdy na reklamie tej znajdują się również oznaczenia innych podmiotów, którzy mogliby zostać uznani za właściciela reklamy, a w konsekwencji bezzasadne nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka powołała argumenty na poparcie zarzutów.

Kolegium nie zajęło stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez spółkę zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.). Wnosząc skargę kasacyjną jej autor oświadczył, że zrzeka się rozprawy, a strona przeciwna – SKO w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Należy także wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Ogólnie rzecz ujmując, z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji SKO w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że nie były podważane dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne, że był zajęty pas drogowy drogi wojewódzkiej ul. [...] (działka o nr ewid. [...], obr. [...], ark. [...]) trawnik, przy skrzyżowaniu z ul. [...] w L. w związku z ekspozycją reklamy dwustronnej (o treści promującej 4 sklepy zajmujące się sprzedażą dywanów zlokalizowane w galerii handlowej C. przy ul. [...] w . wraz z umieszczonym w prawym dolnym rogu logiem ww. galerii handlowej) o łącznej powierzchni reklamowej 10,64 m2 bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 25 kwietnia 2022 r. do 30 sierpnia 2022 r. (128 dni), za co można było wymierzyć karę pieniężną w wysokości 54.620,16 zł. Skarżąca kasacyjnie skupiła swoje zarzuty na brakach w ustaleniach stanu faktycznego i ich akceptacji przez WSA. Zdaniem Spółki stan ten nie został ustalony w prawidłowy sposób, albowiem brak było dostatecznych, a co za tym idzie usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi mogła i powinna być Spółka, będąca zarządcą galerii handlowej C., skoro - jak podnosiła - nie była właścicielem konstrukcji nośnej ani reklamy, ani nie dokonała zajęcia pasa drogowego.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia był art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w myśl którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z cytowanego art. 40 ust. 12 pk 1 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary administracyjnej, poza tymi, które nakazują ustalenie, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, a okolicznościami istotnymi są tu: sam fakt zajęcia pasa drogowego przez określony obiekt, podmiot który dokonał zajęcia, brak stosownego zezwolenia zarządcy drogi oraz określona powierzchnia zajętego pasa wraz z liczbą dni zajmowania go bez zezwolenia. Zatem wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym organu, polegającym na ustaleniu, czy doszło do zajęcia pasa drogowego niezgodnie z przepisami prawa, określeniu czasu od którego stan naruszenia trwa oraz zajętej powierzchni pasa drogowego. Ustalenie tych okoliczności jest konieczne do określenia w decyzji wysokości kary pieniężnej, którą, w przypadku reklamy, ustala się w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 6 u.d.p., tj. iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (por. wyroki NSA z: 19 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1686/22; 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14; opubl. podobnie jak poniżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec podważania przez Spółkę we wszystkich zarzutach skargi kasacyjnej tylko okoliczności, że nie jest podmiotem, który dokonał zajęcia ww. pasa drogowego ani właścicielem spornej reklamy oraz niekwestionowania okoliczności wypełniających pozostałe przesłanki niezbędne do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zdaniem składu orzekającego NSA wystąpiły podstawy do łącznego rozpoznania ww. zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed oceną stanowiska WSA co do ustaleń faktycznych organu, należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. wyroki z: 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11 czy powołany przez WSA wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (por. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1768/15, czy powoływany przez WSA wyrok z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1305/21). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1312/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. W konsekwencji przyjęcie przez WSA, że adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. może być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, nie stanowi błędnej wykładni tego przepisu.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie, organy obu instancji, kierując się wspomnianymi wytycznymi z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. co do obowiązków podmiotu zajmującego pas drogowy (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) i jego odpowiedzialności, gdy zajął pas drogowy bez zezwolenia, dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że właścicielem spornej reklamy, którą umiejscowiono w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi była właśnie Spółka. I uczyniły to w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organów na okoliczność właściciela ww. reklamy były jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

Zatem skutku oczekiwanego przez Skarżącą kasacyjnie nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 28 k.p.a. (pkt I. ppkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej), adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej zarzucił organowi niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia podmiotu będącego właścicielem reklamy, jednocześnie nie podważając przyjętego przez organy rozumienia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. co podmiotu, który może odpowiadać za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej oraz podnoszonej w ich uzasadnieniu argumentacji trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji w pełni zasadnie oraz bez naruszenia prawa - w tym zwłaszcza bez naruszenia zarzucanych art. 40 ust. 1 oraz ust. 12 u.d.p. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 28 k.p.a. jako wzorców kontroli legalności zaskarżonego działania administracji publicznej - ocenił, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, a w konsekwencji - że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że decyzja została wydana przy niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w całości materiału dowodowego w zakresie ustalenia podmiotu, który zajął pas drogowy bez zgody zarządcy drogi, gdyż podmiotem/podmiotami zainteresowanymi/zlecającym umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym mogli być właściciele sklepów, których nazwy ujęto na reklamie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest nietrafne, gdyż jest jedynie polemiką, która pojawiła się dopiero w skardze do WSA, mimo że Spółka w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego dwukrotnie wnosiła odwołania, była zawiadomiona o oględzinach miejsca usytuowania reklamy w dniu 30 sierpnia 2022 r., ale nie wzięła w nich udziału, była pouczana przez organ o przysługujących prawach przeglądania akt i składania wniosków dowodowych, a ograniczyła się jedynie do twierdzenia, że nie jest podmiotem, który powinien ponieść odpowiedzialność za opisane naruszenie. Z drugiej strony treść reklamy podzielona w ten sposób, że wskazywała nazwy sklepów z dywanami i poniżej producentów, których towary oferowały, z dużym napisem, że są 4 sklepy z dywanami, a w prawym rogu - nazwę i adres galerii handlowej C., jednoznacznie wskazywały, jak przyjął organ, że chodziło o reklamę nie jednego z wymienionych sklepów, ale sugerowało duży wybór sklepów z dywanami w zapisanych w prawym rogu reklamy: nazwie i adresie galerii handlowej, skoro w jednej galerii znajdowały się 4 takie sklepy. Dlatego to właśnie Spółka o tej samej nazwie co galeria, jako zarządca tej galerii, miała interes w reklamie wszystkich czterech sklepów z dywanami. Przy tym jako zarządca galerii miała najbardziej ułatwione zadanie ustalenia, kto zlecił sporną reklamę, jeżeli rzeczywiście nie byłaby właścicielem tej reklamy. Argumentacja Spółki ograniczyła się wyłącznie do polemiki z ustaleniami organów i ich oceną przez WSA.

Nie można wobec tego skutecznie zarzucić WSA, że zgodził się z organem, że stan faktyczny w sprawie został ustalony niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), bez poszanowania zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych ( art. 77 § 1 k.p.a.) i wbrew wymogowi, że ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło je do prawidłowego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zgody zarządcy drogi, czyli strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Samo kwestionowanie ustaleń organu trafnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji wobec treści reklamy wskazującej na działalność Skarżącej należało uznać za niewystarczające i zmierzający do uchylenia się od odpowiedzialności.

Ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1-3, ust. 6 i ust. 12 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie zarzutu z pkt II., ściśle powiązanego z pkt I.ppkt 1. i 2. skargi kasacyjnej, poprzedzić należy przypomnieniem, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, najogólniej rzecz ujmując, polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający lub nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Oznacza to, że w tzw. formie pozytywnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15). Wobec tego zaś, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, to w odniesieniu do zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego" wymaga ona wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być zastosowany w sprawie (por. wyroki NSA z: 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt I FSK 1595/16; czy w sprawie II GSK 2735/15).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła stanu faktycznego sprawy że jest właścicielem - w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. – reklamy, do czego zmierzała zgłaszając zarzuty w pkt I. ppkt 1. i 2.petitum skargi kasacyjnej. Stąd też stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości zastosowania w stosunku do Spółki art. 40 ust. 12 u.d.p. nie budzi zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.