Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant st. spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "Organ odwoławczy", "SKO w W.") z dnia [...] marca 2025 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "Organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia z urzędu wobec C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Strona") postępowania administracyjnego w części dotyczącej przywrócenia pasa drogowego ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, w związku z usunięciem 2 reklam oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie tego pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) w celu umieszczenia 2 reklam o powierzchni każdej z nich 2,60 m² od dnia [...] maja 2021 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. w wysokości 2.548,00 zł (dalej: "zaskarżona decyzja").

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570, z późn. zm.) i art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2021 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli terenowej nieruchomości będących własnością m.st. Warszawy stwierdzono zajęcie części pasa drogowego ul. [...]w W. w celu umieszczenia 2 reklam na elewacji budynku przy ul. [...] od strony ul. [...]w W.. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych zarządca drogi sporządził dokumentację fotograficzną oraz protokół z kontroli terenowej.

W związku z koniecznością ustalenia powierzchni przedmiotowych reklam, zarządca drogi zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na dokonaniu pomiaru reklam zlokalizowanych w pasie drogowym ul. [...] w W.. W dniu [...] czerwca 2021 r. zarządca drogi otrzymał przygotowaną przez uprawnionego geodetę opinię geodezyjną [...] (data pomiaru - [...] czerwca 2021 r.), zgodnie z którą reklamy nadwieszone są nad dz. ew. nr [...] w obrębie [...]tj. pasem drogowym ul. [...] w W.. Natomiast powierzchnia każdej z reklam wynosiła 2,60m2.

Organ I instancji pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. poinformował Skarżącą o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia 2 reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednocześnie pouczono Stronę o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego. Zawiadomiono również Stronę, że w sprawie dokonanego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego przeprowadzony zostanie w dniu [...] lipca 2021 r. dowód z oględzin. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego doręczono Stronie w dniu 21 czerwca 2021 r.

W dniu [...] czerwca 2021 r. do Organu I instancji wpłynęło pismo od Skarżącej, w którym wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), opinii biegłego geodety. Dodatkowo, Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r., a także opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub w bliskiej odległości granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ I instancji w celu prawidłowego ustalenia czy nośnik reklamowy znajduje się w granicach pasa drogowego.

W dniu [...] lipca 2021 r. Organ I instancji wystąpił z wnioskiem do Biura Geodezji i Katastru o udostępnienie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków pasa drogowego ul. [...]w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]).

W dniu [...] lipca 2021 r. przeprowadzono oględziny części pasa drogowego ul. [...], w trakcie kontroli ustalono, że 2 reklamy zostały usunięte. Na miejscu oględzin nie było Strony. Do protokołu załączono sporządzoną w tym dniu dokumentację fotograficzną. Organ I instancji wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków otrzymał w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. poinformowano Skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia stosownych wyjaśnień.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Prezydent umorzył z urzędu postępowanie w części dotyczącej przywrócenia pasa drogowego ul. [...]w W. do stanu poprzedniego, w związku z usunięciem dwóch reklam oraz wymierzył Stronie karę pieniężną za zajęcie w okresach określonych w decyzji reklam o powierzchni 2,60 m² każdy. Kara za zajęcie pasa drogowego została ustalona w wysokości 2.548,00 zł.

Strona wniosła odwołanie od decyzji Organu I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2021 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia wobec Skarżącej z urzędu postępowania administracyjnego w części dotyczącej przywrócenia pasa drogowego ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, w związku z usunięciem 2 reklam oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie tego pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...]w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) w celu umieszczenia 2 reklam o powierzchni każdej z nich 2,60 m² od dnia [...] maja 2021 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. w wysokości 2.548,00 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w W. wskazało, że na gruncie niniejszej sprawy sporne są m.in. ustalenia Organu I instancji czy reklama Skarżącej została umieszczona w pasie drogowym i czy wymagała ona zezwolenia. Zdaniem Organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń to, że w sprawa dotyczy reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej: "u.d.p."), a także to, że Strona nie legitymowała się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Organu odwoławczego znajdujące się aktach sprawy wypis i wyrys z ewidencji gruntów oraz mapa zasadnicza z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...]oraz opinia geodezyjna wykonana przez uprawnionego geodetę M. M. stały się wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika bowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego reklamy umieszczone były na dwóch nośnikach przymocowanych do ściany budynku usytuowanym dokładnie w granicy pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutów Strony zawartych w odwołaniu, tj. błędnej wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p. i ustalenia, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnią gruntu, na którym zlokalizowana jest droga, podczas gdy granice pasa drogowego powinny być ustalane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zdeterminowane przede wszystkim potrzebami prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, SKO w W. podkreśliło, że z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z podstawowej wykładni językowej wynika więc, iż granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. Jednak granice pasa drogowego wyznacza się z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Zdaniem SKO w W. dla określenia, czy umieszczenie bez zezwolenia reklamy stanowi o dokonywaniu w pasie drogowym czynności zabronionej na podstawie art. 39 u.d.p. należy odpowiedzieć pozytywnie. W ocenie Organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 u.d.p. umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga zezwolenia.

Według SKO w W. rozważania o skomplikowanych czynnościach wymagających wiadomości specjalnych o tyle są niezasadne, że po pierwsze dokumenty zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają ustalenia Organu I instancji, że reklama usytuowana była w pasie drogowym, ponieważ była na ścianie konkretnego budynku, w granicy pasa i po drugie w okolicznościach faktycznych sprawy przedmiotowa reklama ma zwracać uwagę i kierowców i pieszych, a więc może odwracać uwagę od ruchu drogowego, a tym samym stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym ze względu na jej widoczność dla kierowców jak i pieszych.

SKO w W. za nie trafne uznało zarzuty odwołania naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności dotyczące zaniechania przez Organ I instancji zbadania okoliczności dotyczących podmiotu zobowiązanego jak i czasookresu zajęcia pasa drogowego.

SKO w W. powołując się na przeprowadzone czynności Organu I instancji, w wyniku których został pozyskany wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów, jak też mapa sytuacyjna z zaznaczeniem pasa drogowego oraz opinia geodezyjna, które pozwoliły pracownikom organu dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. W ocenie Organu odwoławczego, nie jest zatem konieczne dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego dodatkowe udokumentowanie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi np. poprzez sporządzenie mapy do celów prawnych. Zdaniem SKO w W. logicznym jest, że skoro całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że dany nośnik reklamowy funkcjonuje w pasie drogowym, co potwierdzają zdjęcia, protokoły oraz mapa, na której zaznaczono granice pasa drogowego i zajęcie tego pasa, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznać należy, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Wywiedzenie takich wniosków przez organ z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego jest jak najbardziej uprawnione. Według Organu odwoławczego przyjęcie odmiennej wykładni przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. byłoby nieracjonalne.

Jednocześnie SKO w W. odnosząc się do żądania Skarżącej powtórzenia czynności kontrolnych Organ odwoławczy wskazał, że Strona nie tylko nie odpowiedziała w terminie na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale i nie zapoznała się z aktami sprawy. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, bądź dowodów, które świadczyłyby, iż wbrew twierdzeniom organów, reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego.

Zdaniem SKO w W. niezasadne są zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ocenie Organu odwoławczego nie budzi również wątpliwości sposób wyliczenia nałożonej kary pieniężnej.

Z decyzją SKO w W. nie zgodziła się Skarżąca, zaskarżając ją w całości do WSA w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 80 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośniki reklamowe Skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.,

2) art. 81a § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż Organ odwoławczy nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizji reklam z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie wykazują w sposób dostateczny przebiegu granicy pasa drogowego oraz kolizji reklamy z tym pasem,

3) art. 40 ust. 12 w zw. z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,

4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.,

Formułując powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Ponadto Strona wniosła również o zasądzenie od SKO w W. na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w jej ocenie organy nie poczyniły prawidłowych i dostatecznych ustaleń na okoliczność zajęcia pasa drogowego. Zdaniem Strony dowody, którymi organy posłużyły się w sprawie nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem niezbędnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisana w zaskarżonej decyzji reklama zlokalizowana była w pasie drogowym. W ocenie Skarżącej przede wszystkim żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie zawiera wyraźnego oznaczenia linii granicznych pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej rzekomo w pasie drogowym reklamy z tymi liniami. Zdaniem Strony z omówionych względów całościowa analiza dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione przez organy, jaki był rzeczywisty przebieg granicy pasa drogowego w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego. Według Skarżącej w sprawie zabrakło rzetelnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego i tego, czy istotnie reklama znajdowała się w jego strefie.

W ocenie Skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, że w sprawie doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego, a ta okoliczność powinna być prawidłowo wyjaśniona i nie budzić żadnych wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy faktycznie reklama należąca do Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Skarżącej należy zwrócić uwagę, że znajdujący się w aktach pomiar geodezyjny, nie zawiera absolutnie żadnych informacji na temat dokonanych obliczeń, zarówno co do zakresu zarzucanego Stronie wejścia reklamy w przestrzeń nad pasem drogowym, jak i do ustalonej powierzchni reklamy. Poza brakiem obliczeń odnoszących się do ustalonej przez Organ odwoławczy powierzchni reklamy, brak jest również jakichkolwiek wzmianek na temat metodologii pomiaru.

Powołane wyżej działanie Organu odwoławczego, w ocenie Skarżącej narusza szereg przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera ogólnikowe sformułowania, uniemożliwiające Skarżącej zrozumienie stanowiska SKO w W.. Zdaniem Strony zaskarżona decyzja nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ odwoławczy przy załatwieniu niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2021 r., nie naruszają prawa.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, wymierzającą Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne dwóch reklam bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pas drogowy, w myśl art. 39 ust. 1 u.d.p., jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu, w formie decyzji administracyjnej, zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

Zastosowanie zatem w przedmiotowej sprawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest dopuszczalne, w sytuacji gdy organy ustalą, że sporne dwa urządzenia reklamowe znajdowały się w pasie drogowym i że zajęcia pasa drogowego dokonała Skarżąca, nie mając zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne było także ustalenie powierzchni obiektu zajmującego pas drogowy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Sądu, granica pasa drogowego ul. [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) w W. oraz nieruchomości przy ul. [...] od strony ul. [...]w W., na elewacji której umieszczono sporne urządzenia reklamowe, została w sposób wystarczający i przekonujący ustalona dowodami zgromadzonymi w sprawie. W aktach administracyjnych znajdują się m.in: protokół z kontroli pasa drogowego wraz z dokumentacją dokumentacja fotograficzna (k. 1 – 4 akt administracyjnych). Na załączonym do akt wydruku z mapy ewidencyjnej w skali 1:500 oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania spornych urządzeń reklamowych. W aktach jest także wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]stanowi drogę. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się sporządzona przez geodetę uprawnionego M. M. opinia geodezyjna dotycząca usytuowania spornych nośników reklamowych w pasie drogowym ul. [...], której integralną część stanowi mapa usytuowania tychże nośników w pasie drogowym. z przedmiotowej opinii wynika, iż powierzchnia każdej reklamy wynosi 2,60m2 (k. 8 – 11 akt administracyjnych).

W protokole kontroli pasa drogowego z dnia [...] maja 2021 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego w rejonie ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]), przez dwa urządzenia reklamowe Skarżącej bez zezwolenia. Następnie w dniu [...] lipca 2021 r. przeprowadzona została ponowna kontrola pasa drogowego w spornym rejonie. W opisie stanu kontroli nadmieniona została informacja, iż dwa urządzenia reklamowe zostały usunięte. W opisie każdej karty kontroli zamieszczona została informacja, iż kontrola dotyczy zajęcia przedmiotowego pasa drogowego (ul. [...]). Potwierdzeniem kontroli, są również wykonane i dołączone do akt sprawy zdjęcia. Dokumenty te potwierdzają, że pas drogowy był zajmowany od [...] maja 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. (data pomiaru nośników reklamowych przez uprawnionego geodetę) poprzez umieszczenie w nim nośników dwóch urządzeń reklamowych o powierzchni 2,60 m² - każde z nich. W oparciu o te środki dowodowe organy obu instancji, prawidłowo przyjęły i wymierzył Skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego przez dwa urządzenia reklamowe.

Z dokumentów tych w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że urządzenia reklamowe należące do Skarżącej zajmowały pas drogowy w ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]). W sposób bardzo jasny obrazuje to przede wszystkim dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, tj. mapa usytuowania nośników reklamowych w pasie drogowym, na której zaznaczony został zarówno przebieg pasa drogowego ul. [...], jak też usytuowanie urządzeń reklamowych względem tego pasa drogowego. Określa więc linię graniczną pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy. Położenie urządzeń reklamowych zostało odwzorowane na mapie usytuowania nośników przymocowanych do ściany budynku usytuowanym dokładnie w granicy pasa drogowego sporządzonej przez geodetę uprawnionego. W ocenie Sądu okoliczność, że ww. mapa została sporządzona przez geodetę uprawnionego powoduje, że posiada ona szczególną moc dowodową. Tym samym, powyższy dokument wraz z pozostałymi wymienionymi powyżej dowodami pozwalają na jednoznaczne ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego przez sporne nośniki/reklamy o wskazanej w zaskarżonej decyzji powierzchni oraz okresie.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do przyjęcia, wbrew twierdzeniom Skarżącej, by po stronie organu zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu posadowienia nośnika reklamowego Skarżącej w spornym pasie drogowym. Organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w sposób wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie, w opisanym powyżej, zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

Sąd nie podziela także stanowiska Skarżącej, że jedynym dokumentem, który może wykazać prawidłowość usytuowania obiektu reklamowego i granic pasa drogowego jest mapa do celów prawnych. W tym zakresie wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, również w sprawach dotyczących Skarżącej, wyjaśniając, że nie w każdym przypadku konieczne jest wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1670, z późn. zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24-29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (por. wyroki NSA: z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21 i z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 515/22). W ocenie Sądu, ustawa o drogach publicznych nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Oznacza to, że zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, jest obowiązany ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 80/21). Oczywiście, ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób w jaki domaga się tego Skarżąca.

Zdaniem Sądu organy wykazały, iż do zajęcia pasa drogowego doszło, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Także okres, za który została nałożona kara pieniężna nie budzi wątpliwości. Granicze czasowe zajęcia pasa drogowego w spornym rejonie zostały wyznaczone data kontroli pasa drogowego, tj. [...] maja 2021 r., podczas której ujawniono nośniki reklamowe w pasie drogowym. natomiast datę końcowa tego okresu wyznacza prowadzony przez uprawnionego geodetę pomiar reklam w dniu [...] czerwca 2021 r.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. W szczególności, jak już wyżej wskazano, ustalono granice pasa drogowego i wskazano usytuowanie nośnika reklamowego. Materiał dowodowy sprawy wyraźnie wskazuje, że przedmiotowe nośniki znajdował się w pasie drogowym ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]) w W.. Tym samym nie można zarzucić organom naruszenia powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wnikliwy materiał dowodowy oraz na jego podstawie ustaliły stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie rozstrzygnęły sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) oraz w sposób czytelny wyjaśniły przyczyny podjętego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Wbrew stanowisku Skarżącej w sprawie nie było wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Zgromadzony materiał, w szczególności opinia geodezja potwierdza, że Skarżąca zajęła pas drogowy, przy czym zajmując pas drogowy nie legitymowała się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca została także zawiadomiona, w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie tegoż materiału. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy, wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., a także uzasadnienie faktyczne i prawne, które czyni zadość normie art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał bowiem m.in. fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych samych względów za niezasadne należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego. Jak wskazano powyżej, organy w prawidłowy sposób wykazały w niniejszej sprawie zajęcie przez Skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a takie zajęcie pasa drogowego podlega karze pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

W niniejszej sprawie wysokość kary pieniężnej została prawidłowo wyliczona przez organ, w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek wynikających z uchwały Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. Nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Ponadto, zdaniem Sądu brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka znikomości wagi naruszenia, gdyż Skarżąca zajmuje się w sposób profesjonalny reklamą, nie podjęła starań celem uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Nie podjęła także żadnych czynności, które pozwoliłyby na upewnienie się, czy wybrana przez nią lokalizacja na umieszczenie reklamy nie nastąpi w granicach pasa drogowego. Reklama w pasie drogowym może stanowić o niebezpieczeństwie dla ruchu drogowego z uwagi na możliwość przyciągnięcia uwagi uczestników tego ruchu, a tym samym wpłynąć na zmniejszenie bezpieczeństwa tych uczestników. Dodatkowo należy wskazać, że jeżeli wymierzenie Skarżącej wielu kar pieniężnych za umieszczanie w pasie drogowym licznych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi, nie doprowadziło do zaprzestania naruszenia prawa, tym bardziej poprzestanie na pouczeniu nie odniosłoby w tych realiach żadnego skutku.

Na marginesie, w kontekście zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd wskazuje, że sprawa dotycząca zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego w zakresie zajęcia pasa drogowego ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]w W. nie jest pierwszą, która była przedmiotem rozpoznania WSA w Warszawie (np. wyrok: z 22 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 469/24). Powyższe jednoznacznie potwierdza, że Skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa. Jednocześnie ustalenia dokonane przez organy przeczą stanowisku Strony, iż waga jej zachowania miała znikomy charakter.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .