Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Włodzimierz Ryms del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1065/14 w sprawie ze skargi Z. L. i J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

II OSK 1100/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. L. i J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Z. L. i J. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzenie postępowania co do robót mających miejsce w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] . Podczas przeprowadzenia czynności kontrolnych w lokalu nr [...] organ nie stwierdził robót budowlanych. Lokal był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Nie stwierdzono urządzeń grzewczych powodujących przenikanie ciepła do lokalu nr[...], zajmowanego przez wnioskodawców. Właściciel i zarządca budynku przedstawili aktualne protokoły z kontroli okresowych, w tym z kontroli przewodów kominowych i instalacji gazowej. Ustalono, że budynek, w którym znajdują się ww. lokale, jest ocieplony, a jego ogólny stan techniczny oceniono na dobry. W czasie oględzin przeprowadzonych w lokalu nr [...] nie stwierdzono żadnych spękań i odparzeń na suficie w pokoju dziennym oraz w pokoju od strony ul.[...] ; pozostałe sufity pokryte były boazerią.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego[...] , na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przechodzenia" do lokalu nr [...] z lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] uciążliwych, szkodliwych dla zdrowia zapachów i wysokiej temperatury oraz robót związanych z przecinaniem stropu między lokalami.

W zażaleniu na ww. postanowienie wnioskodawcy nie zgodzili się z rozstrzygnięciem.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak jest przedmiotu uzasadniającego wszczęcie i prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a to uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił przy tym, że w sprawie nie podejmowano działań merytorycznych, a jedynie wstępne czynności wyjaśniające na podstawie art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b.

Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. L. i J. K.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.b. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 81 ust. 4 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą zaś dokonywać czynności kontrolnych. Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 81 nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego i dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego współtworzy materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i jest podstawą rozstrzygnięcia. To też oznacza, że nie w każdej sytuacji pismo strony o interwencję organu nadzoru budowlanego skutkować będzie uruchomieniem postępowania administracyjnego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że wystąpienie skarżących z dnia 9 listopada 2013 r. spowodowało przeprowadzenie w trybie art. 81 ust. 4 P.b. przez pracownika organu I instancji oględzin lokali nr [...] oraz budynku przy ul. [...] w [...] . W ich trakcie nie stwierdzono prowadzenia robót ani złego stanu technicznego ww. lokali, czy też samego budynku wielorodzinnego. Podczas oględzin pracownik właściciela i zarządcy budynku okazał protokoły z obowiązkowych kontroli okresowych budynku, nie wykazujące nieprawidłowości w zakresie wskazanym we wniosku skarżących. W konsekwencji, w ocenie Sądu, słusznie organ I instancji uznał, że brak jest przedmiotu sprawy, w związku z którym należałoby wszcząć postępowanie administracyjne. W efekcie organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. skargę kasacyjną wnieśli Z. L. i J. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie w sytuacji istnienia ku temu przesłanek, tj. niewłaściwe sprawowanie przez Sąd I instancji kontroli działalności organu administracji, polegające na nieuchyleniu postanowienia organu II instancji, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 61a § 1 k.p.a., przez zastosowanie go, choć nie było ku temu przesłanek. Miało to decydujący wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do braku merytorycznego jej rozpatrzenia.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji, przez uznanie, że jeżeli w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania i wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, może on odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., usankcjonował błędne zastosowanie tego przepisu przez organy administracji. To błędne zastosowanie doprowadziło do zawarcia w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który ma charakter formalny, rozstrzygnięć merytorycznych, które mogą być wydane jedynie po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego. To z kolei prowadzi do naruszenia gwarancji pełnego i czynnego udziału stron w postępowaniu, a także do faktycznego niezałatwienia sprawy, do czego organy administracji w demokratycznym państwie prawnym są zobowiązane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, że wobec braku materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania wnioskodawców, zaistniała "inna uzasadniona przyczyna" pozwalająca na odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, w myśl art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając postawione w niej zarzuty, skoncentrował swoje rozważania na formalnej stronie wydanych w sprawie postanowień organów obydwu instancji i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji. Argumentacja ta sprowadza się do twierdzenia, że skoro organ przeprowadził w lokalach nr [...] przy ul. [...] w [...] czynności kontrolne, których wynik doprowadził do przekonania o braku nieprawidłowości w tych lokalach w kontekście szeroko rozumianych przepisów budowlanych, to nie może już być mowy o odmowie wszczęcia postępowania. Przeprowadzone czynności kontrolne stanowiły bowiem czynności dowodowe przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego, a wynik tych czynności mógłby co najwyżej stanowić podstawę do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Stanowisko takie jest jednak błędne. Wyjaśnić należy charakter działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w kontekście regulacji art. 81a i 81c P.b., które precyzują obowiązki organów nadzoru budowlanego, wskazując w pierwszej kolejności na konieczność sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz normują uprawniania tychże organów w ramach podejmowanych czynności kontrolnych.

O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.

Zatem postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09).

Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 P.b.).

Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Dotyczy to w szczególności w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego.

Zatem prowadzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolne nie świadczą w żadnym razie o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, bądź umarzającej wszczęte już postępowanie. Czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi, w rozumieniu art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2 P.b., nie są bowiem tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że w sytuacji niestwierdzenia w kontrolowanych lokalach stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jakichkolwiek norm P.b. bądź rozporządzeń wykonawczych, to organy nie były zobligowane do merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a uprawnione były do uznania, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może być wszczęte. Dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w takiej sytuacji, w świetle art. 81 ust. 4 P.b., wystarczającą podstawę do takiej oceny. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy P.b. mają bowiem zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa (por. postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10, oraz z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.