I SA/Lu 627/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-04	
Data wpływu	2014-08-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Andrzej Niezgoda /sprawozdawca/
Halina Chitrosz-Roicka /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty	
Hasła tematyczne	Odpady	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1399; art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 3 ust. 1, art. 6q ust. 1, art. 6c ust. 1i ust. 2, art. 6h, art. 6i pkt 2, art. 6j ust. 3 i ust. 4; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca), Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] określającą M. S., właścicielowi przedsiębiorstwa M., miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości K. ul. D. w wysokości 50 zł za pojemnik 240 l. i nieselektywny sposób gromadzenia odpadów oraz określił kwartalne terminy płatności do dnia 15 marca za I kwartał, 15 maja za II kwartał, 15 września za III kwartał oraz 15 listopada za IV kwartał, z możliwością miesięcznego uiszczania opłaty do 15 dnia miesiąca, za który powstaje należność.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że postanowieniem dnia [...] Wójt Gminy K. wszczął wobec M. S. prowadzącego działalność pod firmą M. postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powodem wszczęcia było niezłożenie przez niego, jako właściciela przedsiębiorstwa, w terminie do dnia 15 marca 2013 r. stosownej deklaracji w sprawie niniejszej opłaty.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. określił M. S., wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości K. ul. D. w wysokości 50 zł, odpowiadającej pojemnikowi 240 l.

Od powyższej decyzji M. S. odwołał się. Argumentował, że prowadząc "mały sklepik" nie wytwarza takiej ilości odpadów, jaką przyjął organ, lecz co najwyżej jest w stanie w ciągu miesiąca zapełnić pojemnik o poj. 120 l.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...]. Na decyzję SKO strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga została uwzględniona w całości przez organ, który to decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż w sprawie nie zapewniono stronie udziału w postępowaniu zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów Ordynacji podatkowej. Skorzystanie przez organ podatkowy z instytucji autokontroli spowodowało umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie (postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 43/14).

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. określił M. S., właścicielowi przedsiębiorstwa M., miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości K. ul. D. w wysokości 50 zł za pojemnik 240 l i nieselektywny sposób gromadzenia odpadów oraz określił kwartalne terminy płatności do dnia 15 marca za I kwartał, 15 maja za II kwartał, 15 września za III kwartał oraz 15 listopada za IV kwartał, z możliwością miesięcznego uiszczania opłaty do 15 dnia miesiąca, za który powstaje należność.

Od decyzji Wójta Gminy strona ponownie odwołała się, zarzucając, iż organ nie bierze w ogóle pod uwagę jego merytorycznej argumentacji prezentowanej w toku postępowania, zapewniając jedynie formalną poprawność proceduralną. Z wymiarem opłaty nie zgadza się nadal, uważając iż jest ona zawyżona w stosunku do faktycznej ilości wytwarzanych śmieci.

Decyzją z dnia [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K.

W pierwszej kolejności organ powołał się na przepisy mające zastosowanie w sprawie, to jest: ustawę Ordynacja podatkowa w związku z art. 6c ust. 2, art. 6h, art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.) oraz przepisy Uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (Dz. Urz. Woj. z 2013 r., poz. 769), Uchwały Rady Gminy K. [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. z 2013 r., poz.770), Uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. z 2013 r., poz. 1586), Uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. z 2013 r., poz.1588), oraz Uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarządzania jej poboru w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso (Dz. Urz. Woj. z 2013 r., poz. 3258).

Następnie organ wskazał, że zgodnie z danymi z Dentralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) w lokalu przy ul. D. prowadzona jest działalność z zakresu sprzedaży detalicznej.

Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami M. S., jako właściciel przedsiębiorstwa zobowiązany był do złożenia w terminie do 15 marca 2013 r. deklaracji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami. W sytuacji, kiedy zobowiązany nie złoży deklaracji lub w wypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt gminy określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6o u.c.p.). Dlatego, wobec niezłożenia deklaracji, w świetle przepisów Ordynacji podatkowej Wójt Gminy K. był zobowiązany wydać z urzędu postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego w celu określenia ww. opłaty.

Dalej organ wywodził, iż zgodnie z Uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. [...], w świetle § 5 ust. 3 pkt 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., stanowiącego załącznik do tej uchwały, lokal handlowy powinien być wyposażony w przynajmniej jeden pojemnik o pojemności 240 l. Ponieważ odwołujący prowadzi działalność handlową (sklep), organ pierwszej instancji właściwie zastosował przepis z § 5 ust. 3 pkt 4 ww. regulaminu. Nie mógł natomiast, jak sugeruje odwołujący się, zastosować w niniejszym przypadku § 5 ust. 3 pkt 1 ww. regulaminu, mającego zastosowanie w przypadku prowadzenia innej działalności gospodarczej. Opublikowana uchwała rady gminy jest prawem miejscowym i dopóki nie zostanie w trybie prawem przewidzianym zmieniona wiąże zarówno organy orzekające jak i strony. Ponadto zgodnie z art. 6h ww. u.c.p. - właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na której terenie są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami od nieruchomości niezamieszkałych.

Zgodnie z § 2 ust. 1 Uchwały Rady Gminy K. Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, wysokość miesięcznej opłaty dla nieruchomości niezamieszkałych stanowi iloczyn liczby pojemników oraz stawki opłaty za opróżnienie pojemnika o określonej pojemności. Prawidłowo zatem i zgodnie z normatywami określonymi w § 5 ust. 3 pkt 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy K. Nr [...], dotyczącymi nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, w oparciu również o dane zawarte w CEIDG określono M. S. miesięczną stawkę opłaty w wysokości 50 zł odpowiadającą pojemnikowi 240 l za odpady zbieranie nieselektywnie. Organ zaznaczył przy tym, że oświadczenie właściciela nieruchomości co do prowadzenia selektywnej zbiórki może być złożone wyłącznie w deklaracji. Przepis z § 5 ust. 3 pkt 4 ww. regulaminu określa, że dla lokali handlowych wymagany jest co najmniej 1 pojemnik o pojemności 240 litrów. Prawidłowo też w ocenie organu Wójt poinformował, iż obowiązek ponoszenia opłaty powstał z dniem 1 lipca 2013 r.

Na powyższą decyzję Kolegium M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz "o zobowiązanie Samorządowego Kolegium do wyciągnięcia konsekwencji wobec pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie".

W skardze M. S. zarzucił:

1) rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu;

2) naruszeniu art. 7, 8,12, 35, 36, 80,107§3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), polegające w szczególności na:

- niedokładnym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego (art. 75 k.p.a.);

- braku dokładnej analizy prowadzonego postępowania przez organ I instancji;

- różnej interpretacji uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku oraz załącznika do uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku, czyli wzoru deklaracji;

Zarzucił też błąd w ustaleniach faktycznych, a szczególnie w dokładnym zbadaniu sprawy i ustosunkowania do żądań stron, co jego zdaniem miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium do wyciągnięcia konsekwencji wobec pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

W uzasadnieniu skargi powołał się na zasady postępowania wynikające z art.7, art. 8, art.77§1 i art. 139 k.p.a., których organy prowadzące postępowanie nie przestrzegały.

Skarżący zarzucał też, że skoro odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], złożył do SKO dnia [...] marca 2014 r., to doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a, który stanowi, że sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca, w sytuacji gdy SKO wydało swoją decyzję dopiero dnia [...]. Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie SKO do wyciągnięcia konsekwencji wobec pracownika Kolegium winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a., gdyż w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy - bez względu na przyczynę jej powstania - organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zawiadomić o tym stronę, podając przyczynę zwłoki i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazując na tok postępowania w sprawie organ wyjaśnił jednocześnie, iż wszystkie czynności w sprawie podejmowane były z zachowaniem przewidzianych terminów, bez naruszenia zasady szybkości postępowania.

Na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. skarżący precyzował, że skarga będąca przedmiotem rozpoznania Sądu dotyczy wyłącznie decyzji SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawą. Biorąc to pod uwagę należy uznać skargę za zasadną, choć nie wszystkie zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że z uwagi na to, iż pobierane przez gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają publicznoprawny, daninowy, charakter do postępowania w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa) a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to wyraźnie z art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.)

Przedmiotem postępowania administracyjnego było określenie wysokości opłaty należnej od M. S. za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wszczęcie postępowania i decyzyjne określenie wysokości opłaty spowodowane zostało niezłożeniem przez skarżącego deklaracji o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p., w terminie określonym w § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r.

U.c.p. przewiduje w art. 3 ust. 1, iż utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Realizując to zadanie gminy m.in. organizują zintegrowany system gospodarki odpadami komunalnymi, którego istotnymi elementami są: selektywne gromadzenie odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości i takie zbieranie odpadów komunalnych, budowa i eksploatacja instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz urządzeń do składowania odpadów komunalnych. U.c.p., w art. 3b i 3c, nakłada przy tym na gminy obowiązek uzyskania we wskazanych tam terminach określonego współczynnika masy odpadów komunalnych, podlegających biodegradacji, przekazywanych do składowania oraz poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia niektórych frakcji odpadów komunalnych.

Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p. realizując wskazane obowiązkowe zadanie własne, gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może także na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p., w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne. Pod pojęciem właścicieli nieruchomości należy przy tym rozumieć, jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p., także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Rada gminy w formie uchwały ustala także –jak o tym stanowi art. 6l u.c.p.-termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty.

Właściciele nieruchomości, w tym także nieruchomości niezamieszkałych, zgodnie z art. 6h u.c.p., obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i pkt 2 obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstają odpady komunalne. W przypadku nieruchomości zamieszkałych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi, zgodnie z art. 6j ust. 1, iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości, lub ilości wody zużytej w danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej w formie uchwały przez radę gminy. Rada gminy może jednak ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.) W przypadku nieruchomości niezamieszkałych, jak o tym stanowi art. 6j ust. 3 u.c.p., opłata stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki tej opłaty. W przypadku natomiast nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość zamieszkałą, w części zaś niezamieszkałą, zgodnie z art. 6j ust. 4 u.c.p., opłata stanowi sumą opłat obliczonych dla części zamieszkałej i niezamieszkałej nieruchomości.

Definicja właściciela nieruchomości zamieszczona w powołanym wyżej artykule u.c.p. zbudowana została w ten sposób, iż określa szeroki krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Z powyższej regulacji wynika, iż jednocześnie kilka podmiotów spełniać może warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości. Nie oznacza to jednak, iż wszystkie wskazane podmioty mogą jednocześnie uzyskać status właściciela nieruchomości względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest więc ustalenie, jaki podmiot w danym stanie faktycznym sprawy, jako właściciel nieruchomości w rozumieniu przytoczonych regulacji u.c.p. obowiązany jest do składania deklaracji oraz wnoszenia opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaznaczyć przy tym należy, iż niewystarczające jest ustalenie, iż określony podmiot na danej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą, jako "właściciel przedsiębiorstwa". Konieczne jest bowiem, jak była o tym mowa, ustalenie właściciela nieruchomości. Nie jest zaś możliwe dokonanie ustaleń w tym zakresie wyłącznie na podstawie informacji z CEIDG. Wskazuje ona, co prawda, adres głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Nie wskazuje jednak czy, i jaki, tytuł prawny uzasadnia korzystanie przez skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą z danej nieruchomości. Dokonując ustaleń w zakresie podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie na podstawie informacji CEIDG organy naruszyły zatem art. 187 §1 Ordynacji podatkowej, nakazujący zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 191 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym dopiero na podstawie całego zebranego materiału dowodowego możliwa jest ocena czy dana okoliczność została udowodniona.

Należy także zwrócić uwagę, iż terminy uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Gminie K. ustalone zostały powołaną wyżej uchwałą Rady Gminy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Zgodnie z jej §1 ust. 1 opłata powinna być uiszczana za okresy kwartalne w terminach odpowiednio do 15 marca, 15 maja, 15 września oraz 15 listopada. Dopuszczono przy tym w ust. 2 tego paragrafu płatność za poszczególne miesiące w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. Z tego względu nie ma potrzeby określania tego terminu w treści decyzji. Co więcej, stanowi to naruszenie art. 6l ust. 1 u.c.p., który pozostawia określenie m.in. terminów uiszczania opłaty radzie gminy. Naruszenie przez organy tego przepisu prawa materialnego nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych wskazań Sądu, poprzez przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego co okoliczności mających wpływ na ustalenie okoliczności pozwalających określić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z przytoczonymi przepisami u.c.p. oraz prawa miejscowego. Wobec niedostatku ustaleń faktycznych odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał za przedwczesne.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.